加强公共信用的公众治理

    中央关于十二五规划建议提出“加强和创新社会管理”，并强调了“公众参与”这一创新社会管理的新要求。这为在公共信用建设中实现公众治理指明了方向。

    公众治理是伴随着现代公民社会的发展而出现的一种治理方式，是公众基于一定的集体行动规则而参与的治理途径。公众治理的对象是公共事务，特征是公众参与，核心是充分发挥社会力量在公共事务治理中的作用。公众治理理论认为，各种社会机构作为不同于政府行政机构的主体，可以发挥独特的治理作用，社会组织与政府组织之间应该建立起相互信赖的互动关系，以使社会中多元的独立行为主体通过相互博弈、相互调适以及共同参与合作等互动方式，形成众多的自组织网络，进而形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。

    中国在市场经济发展和体制转轨过程中，已经出现了很多相对独立于政府机构之外的社会组织并表现出明显的公众治理特点。据国家民政部统计，截至2010年第3季度，我国共有民间组织43.5万个，在社会的各个方面发挥着重要作用。这表明，中国的公众治理已经具备较好的基础和条件。

    公众治理中的重要一环是公共信用。公共信用不同于传统特殊人际联系下的关系信用和市场交易中特定对象内的契约信用，它发生在公共生活的广泛领域之中，是通过供给主体自觉履行不完全契约或隐性承诺形成的多边信用关系。公共信用的这一特性决定了单纯依靠政府机构以一对多去进行治理难以达到理想的效果；再加上中国目前正处于经济社会转型期，新情况新问题层出不穷，政府机构也无法解决其中出现的所有问题，这就要求公众治理充分发挥其应有的作用。在当今中国社会，充分发挥已具备较好基础和条件的公众治理的作用是一种明智的选择。

    依据现代经济学理论，公共信用本质上是公共生活领域中的一种公共产品，其供给具有明显的正外部效应，或者说有助于“公共利益”的实现。但是，正如亚里士多德所说：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事务；对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中也断言，公共活动的参与者都有使自己行为利益最大化的倾向，集体行动中如果没有强制就一定会存在“搭便车”行为，这是一种反“公共利益”的行为，也是一种“集体行动困境”。为了克服这一问题，很多理论家求助于政府的“管制”；但公共选择学派认为，政府在公共服务领域会有“失灵”，在政府官员政治机制的作用下，公共信用这一公共产品的需求很可能被忽视，或者即使被重视，由于政府行政体制的缺陷也很难充分“被供给”。

    在这种情况下，通过公众治理途径来主动供给公共信用便成为解决“集体行动困境”和“政府失灵”的可行选择。公众治理能通过相对独立于政府机构之外的民间组织、社会群体及其他治理主体,弥补政府和市场（企业）在提供公共物品方面的不足,实现个人利益与公共利益的平衡与协调。在自我管理的公众治理状态下，参与公众治理的成员能够在互动中形成公共舆论，组成一个个联系紧密的网络来协调自身行为，从而有助于公共精神的建立和公共信用的供给。

    既然公众治理对于解决公共信用的供给如此重要，那么我们应该怎样发挥公众治理的积极作用呢？

    一是加强公民社会建设，形成“小政府大社会”的公共信用治理格局。公民社会是由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会。公民社会建设要求政府实现其职能的转变，即从以中央高度集权和社会泛政治化为根本特征的全能政府，转变为职能、权力、规模和责任均具备有限性特征的有限政府。全能政府的公共信用治理主体只有政府一方，公共信用的提供受到政府的绝对影响；而有限政府的公共信用治理主体则有多方，公共信用的供给是多方力量互动协作监督的结果。只有改革政府全面掌控社会公共事务治理权的状况，变政府独揽公共治理权为政府与社会组织合作分享公共治理权，才能为公共信用建设提供更加坚实的民众基础。为此，就需要加强公民社会建设,鼓励公民社会组织的发展，大力培植有利于公民社会公共信用供给的文化社会根基，充分发挥公众在公共信用治理中的作用。

    二是发挥多中心治理的作用，通过多中心的自我管理保障公共信用的有效供给。多中心对应着单中心，意味着权力的分散化。多中心治理理论是2009年诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆提出的，该理论强调自我管理和自治，反对政府权力的垄断和扩张。多中心治理的单位包括个人、企业、公民社会组织、政府机关等。在公民社会里，需要借助多样化、多中心的权力和社会单位来解决不同范围的公共事务治理难题。“多中心”强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。在多中心的社群及相关单位里，人们经常不断地沟通，相互打交道，单独的个人被凝聚成公众性的社群，公共意见与公共理性能够自发产生，人们知道群体里谁是能够信任的，从而为公共信用的建设提供坚实的社会基础与条件。相反，如果没有多中心的公众治理，政府权力失去了社会制约便会无限度扩张，公共意见和公共理性也就无从产生，公共信用也就失去了其存在的土壤，公共信用的有效供给也就无从谈起。因而，发挥多中心治理的作用是解决公共信用供给难题的一条重要途径。

    （作者单位：武汉大学）