区域协调发展中的生态补偿

    贫困对于贫困者来说不只是物质的匮乏，更是一种“能力的剥夺”。显然，一个正义的社会决不应以牺牲最不利方的利益为代价，来换取社会发展。从消极的资金补偿应对到积极的能力建设，目的是使处于弱势状态的主体走出“能力贫困”，提升其可持续发展的能力。

    “十二五”规划建议指出，“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化”。这为生态补偿机制运行作出了明确的指向。

    生态补偿机制可以分为两种：输血型和造血型。无论哪种机制，都需要解决两大基本问题：其一，“特别牺牲方”（西部地区）在生态保护和建设上付出的经济代价必须得到相应补偿；其二，“特别牺牲方”（西部地区）为保护生态而牺牲的部分发展权也必须得到相应的补偿。“输血型”生态补偿机制可以比较好地解决第一个问题，但无法解决第二个问题，即发展权补偿的问题。

    发展权是一种活性极强的权益，不同地区、不同集团、不同主体，使用发展权所产出的经济效益大不一样。既要不损害发达地区的积极性，又要防止欠发达地区“等、靠、要”的消极思想，很难在补偿的供给和需求双方找到一个平衡点。目前西部欠发达地区生态保护和建设工作的深度、广度、力度，基本取决于外部输血量（财政转移支付资金）的多少，而这也造成了这种以“财政转移支付资金”为主要方式的“外部输血”对“输入地区”的自我积累与自我发展并无多大促进；相反，正是因为“外部输血”造成的“输入地区”在生态保护内生原动力和支撑力（即“造血”功能）的缺乏，从而致使一旦“输血”（转移支付）停止，相应的生态保护和建设活动也将停止。

    这些难题的解决，需要“造血型”生态补偿机制的营造，从而在“输入地区”的“输血→造血”转型中实现能力的提高，实现自我积累与自我发展。

    在有限资金条件下，技术、教育及培训的“软输出”显然更重要。事先的“内在能力建设”比事后的“工具性被动补偿”更能表达该生态补偿的目的。因此，必须借助“造血”途径，促使受补偿方充分发挥潜能和主观能动性，形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累和自我发展能力，实现区域协调发展。而就生态补偿机制的“造血功能”路径而言，可从以下层面展开：

    其一，对弱势主体适用不同标准。在权益保护上，不是简单的强调人均平等对待，而是将机制的中心转移到弱势方的保护，而强势方则作为抑制对象来对待，这在国际环境法中“共同但有区别”的责任原则就有充分体现。需要注意的是，设置相关的倾斜保护法律规则与制度，运行生态补偿机制，是为了保证弱势主体环境权益的公平享有，并非意味着其相关责任和义务的免除。

    其二，考虑弱势主体的特殊情况与需要。考虑不同权益主体的特殊情况与需要是生态补偿机制之“造血功能”展开的基础。在国际环境法领域，也已有了“考虑发展中国家特殊情况与需要”的相关实践与文件。在国际环境法条约当中，这种灵活的规定在生物多样性公约、气候变化框架公约、21世纪议程、1992年森林原则、防治荒漠化公约和京都议定书中都有表现。

    其三，营造文化氛围，走出“贫困亚文化”。社会的文化底蕴直接影响人们的环保理念与实践；弱势主体要公平享有环境权益、改善发展能力，也首先取决于其所处的文化背景及其所受教育的机会和程度。某种程度上，文化贫困往往直接导致能力贫困，贫困、弱势现象实质就是文化贫困的反映。长期处于贫困、弱势状态之中的群体，会形成一套自己的“贫困亚文化”。这套“亚文化”会造成该群体与社会主流文化的隔绝，使其丧失接触主流文化的机会，甚至还会造成贫困亚文化的代际传递。因此，要改变弱势方在环境权益享有中处于能力贫困的状态，必须首先改变文化贫困境况。

    其四，搭建环境技术援助与信息服务平台，促进环境技术创新。仅靠简单的资金援助，没有切实技术保障或可靠的替代方案，不能根本解决问题。需要努力从救济式扶贫转到以环境技术援助、转让或创新为主的开发式协助，为弱势方的决策和发展提供各类环境信息咨询与服务，以提升弱势方的自我发展能力。

    其五，财政援助的多元化。《21世纪议程》中明确提出，国际经济应该以四种方式为实现环境与发展的目标提供支持性的国际环境，其中的一种方式就是“向发展中国家提供充足的财政资源，并处理国际债务”。最主要的形式是设立各种国际环保基金，从而在一定程度上帮助发展中国家解决资金困难，提升可持续发展能力，融入全球环境问题的共同努力中来。在国内，政府除了传统的贷款担保、贴息贷款、税收减免等财政政策支持外，还可调整现行财政转移支付的支出结构，增设欠发达地区援助的定向生态专项，引入“异地开发生态补偿试验区”的造血补偿机制等。

    综合而言，贫困对于贫困者来说不只是物质的匮乏，更是一种“能力的剥夺”。显然，一个正义的社会决不应以牺牲最不利方的利益为代价，来换取社会发展。“造血型”生态补偿机制反映的是一种理念更新：从消极的资金补偿应对到积极的能力建设，目的是使处于弱势状态的主体走出“能力贫困”，提升其可持续发展的能力。而这也恰恰是对弱势主体积极采取措施摆脱能力贫困提出了新要求。

    （作者单位：温州大学法政学院）