统筹管理：提升科技创新能力

    近年来，我国在科技投入方面的力度不断加大，却并没有产生与之对应的科技创新能力。当前要大幅提高科技创新能力，改革科技投入管理体制比增加科技投入更重要——如果不改革科技投入管理体制，则缺乏科技资源统筹的投入体制，不仅会拖累财政，而且容易淡化科技主管部门对全国科技创新的统筹管理职能，制约我国经济发展方式的转变进程。

    科技创新是实现经济发展方式转变的关键和基础。没有较强的科技创新能力，既不会有战略性新兴产业，也难淘汰落后产业，转变经济发展方式更会成为一句空话。改革开放30多年来，我国科技投入在不断增加，但科技创新能力的提升并不快，科技成果转化率和转化速度远远低于发达国家。加快转变经济发展方式，需要一个能够大幅度提高科技创新能力的体制变革。

    大力提高科技资源配置效率

    科技资源是国家的第一资源,是一国科技创新能力建设的基础。据此，许多人认为，提高我国科技创新能力的关键是加大科技资源的投入。据有关资料显示，2009年我国研发人员总量大约200万，世界排名第一；研发总经费5802.1亿元，世界排名第三。但在瑞士洛桑国际管理学院(简称IMD)发布的世界竞争力评价体系中，我国科技国际竞争力（2001年以后，IMD将以往的“科学技术”归入到“基础设施”基本要素当中）在全球排序，从2007年的第28位下降到2008年的第31位，再降到2009年的第32位。为什么位居世界前列的科技投入，不能产生与之对应的科技实力？原因在于：

    一是科技资源配置交叉化。从2010年国务院各部委财政科技预算看，目前中央各部门掌握科技经费预算的单位有20多个部门和机构。科技资源分布在多个部门，造成科技投入项目重复与支持不足同在；资金投入不足与浪费惊人同在。

    二是科技资源管理分割化。目前，我国已建立了220个国家（重点）实验室，6个国家实验室，13项大科学工程，国家工程技术研究中心214个，13个大型科学仪器中心，14个国家分析测试中心。上述科学仪器设备，由于分属不同部门、不同地方的研究机构，不能有效合作，大多利用率不到25%。而不少发达国家的仪器设备利用率高达170%-200%，比我国平均高出5-6倍。

    三是科技资源运转封闭化。研究、设计、教育、生产、评价脱节，许多科研课题从立项、招标到完成、验收，就在科研人员与政府机构间往返进行，导致成果研发与成果应用分离，产学研活动脱节，科技成果转化率低。据世界银行估计，我国专利转化率为25%，专利推广率在10%-15%之间，远远落后于发达国家，也落后于许多发展中国家。

    因此，以提高科技资源配置效率为手段，解决科技与经济脱节的问题，是当前提高科技创新能力的主要任务。

    “重微观、轻宏观”影响科技资源有效配置

    科技投入作为科技活动的中心环节,直接反映了一个国家对科技资源的动员能力与配置能力。改革开放后,我国科技投入管理体制,由以计划调节为主转向以市场为导向,市场在科技资源配置过程中日益发挥着基础性作用。但是在科技投入管理体制改革过程中,由于过分“重微观、轻宏观”,造成“微观有序、宏观失序”，在一定程度上影响了科技资源的有效配置和管理效率的提高。

    一是科技预算管理政出多门。按照现行的预算管理体制，科技预算是分散在国务院20多个部门和直属机构中的。在当前科技资源十分有限的条件下，没有一个强有力的宏观归口调控部门，就难以形成有效的科技投入产出评估和监督机制，导致决策不当、资源浪费等现象增多，各种优势资源无法实现集成效应，跟上世界科技进步的步伐就更难。

    二是产业部门投入权限太小，直接影响了各部门推进产学研结合的积极性，从而导致了产学研相结合的技术创新活动脱节，产业关键技术自给率低。

    三是科技投入评价论文导向。当前，我国现行科技评价标准是适合基础研究的评价标准——发表论文（SCI）数量为标志。2008年我国基础研究的投入仅占R&D的4.8%（同期美国是18.6%，主要发达国家平均是15%以上）。用投入不到5%的科技活动的评价模式，对整个科技活动进行评价，自然会导致产学研合作的动力不足，科技成果缺乏实用性。

    因此，当下优化科技资源配置，改革科技投入管理体制比增加科技投入更重要——如果不改革科技投入管理体制，则科技资源投入缺乏统筹的体制不仅会拖累财政，而且容易淡化对全国科技创新的统筹管理职能，消解各产业主管部门促进科技创新的义务与责任，浪费有限科技资源，降低科技创新贡献率，制约我国经济发展方式的转变进程。

    改革取向：建立统筹型管理体制

    当前，新科技革命与经济一体化融合加速趋势,要求国家科研预算与目标体现科技创新，并实行产学研相结合的集中协调型的制度安排。而我国多元分散型的科技投入管理体制，使得科技活动与经济、社会发展的全局性要求和中心任务难以密切结合,科技资源得不到有效配置。这就要求我国科技投入管理体制改革，应以建立统筹型管理体制为取向。 

    一是突出归口管理预算。科技预算编制缺乏协调，易导致宏观统筹调控能力不足。借鉴韩国等国家的经验，强化政府科技部门对科技工作的归口管理预算职能，形成科技工作大联合、大协作和大集成的新局面。由科技部门作为归口单位，全面负责国家科技发展战略与规划、科技政策和重大科技计划的制定；统筹协调国家重大科技计划与各部门科技投入经费预算编报，预算下达后由科技部分配至各部门；监督并考核各部门和各领域科技计划和科技投入使用的合理性及效率，切实避免重复投入。全部科技投入资金的管理，应借助预算程序严格操作。

    二是强化专业对口管理。科技资源投入“交叉配置、封闭运转”导致科技资源配置重复、浪费严重。在突出科技部门归口管理预算的前提下，应强化我国产业部门专业对口管理职能，财政科技预算向产业化领域倾斜，增加我国产业部门的科技经费,使我国最具有潜力的市场需求，成为拉动我国产业技术进步的强大动力。

    三是注重成果转化评估。科技评价是科技投入管理的重要组成部分,是促进科技资源优化配置的重要手段。对于应用研究的科技成果，要注重成果转化评价标准。对未进入应用阶段的成果不受理鉴定，对已进入应用阶段的成果在鉴定时，应对其应用效益作出明确的评价。同时，可借鉴诺贝尔评奖经验（从最早做出与获奖相关的成果到获奖，平均约为15年），对应用科技成果的评奖，明确规定必须经过一段时间应用且产生了实际效果，方能参与评奖。同时，改革国家科技奖励制度，减少奖励数量与层次，突出政府科技奖励重点，自然科学奖由学术共同体负责，发明奖由专利反映，科技进步奖由社会效益反映。

    （作者系湖南省社科院工业经济研究所所长、研究员）