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引 言
2月15日,美国国务卿希拉里发表第二次“互联网自由”演说,结合从突尼斯开始席卷北非中东诸国的政治动荡,将发端于2010年2月的“互联网自由”概念作了进一步的细化阐述,并比较明确地将其纳入美国外交政策框架。深入解析希拉里提及的“互联网自由战略”及其在美国外交政策体系中的地位,将有助于更好地认识和分析下一阶段奥巴马政府对外政策的变化,并采取相应的应对策略。
希拉里所描述的“互联网自由战略”的内涵主要是,用工具性应用的态度界定从“言论自由”等价值概念中衍生出来的“互联网自由”,将“互联网自由”、“新媒体”纳入源自冷战时期和平演变策略的“公共外交”,侧重通过“直接”与他国网民对话以影响其价值观、行动方式,从而为美国国家利益服务。
拓展美国国家利益——“互联网自由”也分对与错
在2010年2月希拉里第一次发表“互联网自由”演说的时候,整篇充满了乐观的观点:互联网自由,即公开的形式与不受国家主权约束的信息自由流动,是值得大力倡导的价值观;除了避免类似本·拉丹或者基地组织这类恐怖组织利用网络策动袭击之外,并没有什么太多需要担心的挑战。
到了今年2月第二次“互联网自由”演说时,希拉里的态度出现了微妙变化:经历了“电报门”冲击的美国国务院毫不犹豫地将维基揭秘披露机密电报这类被自由主义者和美国民权组织看作是实践监督政府和言论自由权利的行为界定为“错误”,是美国国家利益面临的“风险与挑战”。与此同时,她将资助与美国利益相左的国家内部的反对势力通过互联网获取信息,组织实施抗议乃至进行颠覆活动,界定为“正确”。
对美国政府来说,这种表态并不矛盾,其源头至少可以追溯到20世纪50年代有关“国家安全”这一概念的早期争论。美国学者阿诺德沃尔夫斯当时就明确指出,行政部门乐意使用具有模糊内涵的国家安全这一概念,用于确保自身的行为可以免受国内法律制约。同样地,国务院提出、界定并强调“互联网自由”的内涵,并非是为了成为推动“自由价值观”的志愿者,而是为了让美国在全球信息空间免受传统主权概念的束缚,扩张美国主权的应用范围,在网络世界拓展美国的国家利益。
这种强调美国主导的“互联网自由”与美国整体信息安全战略在“9·11”恐怖袭击之后向“控制”和“塑造”转型是高度一致的。“控制”意味着政府运用特定的信息系统,监视特定范围内信息的流动以及用户的活动。以美国来说,其“控制”分为两个部分:对外监控和对内控制。
“梯队”覆盖全球——每天能监听10亿次通信
对外监控主要由国家安全局负责,其基础源自冷战时期遗留下来的对苏情报技术搜集系统,综合美国自身的解密档案和英美部分个人以及机构的调查报告,美国国家安全局凭借20世纪40年代与英国、加拿大、新西兰、澳大利亚签署《五国情报交换协议》,在全球范围建立并完善了一套名为“梯队”的监控系统,具备全面监听电话、 手机、传真、电子邮件、网页浏览、即时通信等通信手段的能力,每天能够处理接近或者超过10亿次的通信。
与对外监控相比,对内控制,即在美国国境范围之内,尤其是针对美国公民信息活动的监控,则始终是美国信息安全战略中的难点。冷战时期,从1947年到1973年,美国国家安全局的“三叶草行动”曾经在半合法状态下,监控了全美公民所有的国际电报,但最终受到水门事件的牵连而曝光,由此导致美国国会制定《1978年对外情报监控法》,禁止在缺少证据的情况下对美国公民的通信活动进行监听。
自那时开始,对内监控成为美国信息安全战略中一个灰色敏感区域。
必须说明,即使在美国政府决策层内,受分权制衡原则、自由主义传统以及宪法第一修正案等因素的牵制,决策者在此问题上一贯谨慎:档案显示,福特总统在1976年就不顾时任国防部长拉姆斯菲尔德以及中情局局长乔治·布什的反对,推动了上文提及的旨在限制政府监听公民权利的《1978年对外情报监控法》完成立法程序。在具体的行动实施过程中,以联邦调查局为例,虽然在20世纪70年代开始就逐渐发展完善了一套能够对电话(龙系统)以及后来的电子邮件与网络浏览(食肉动物系统)进行监控的系统,但其运用仍受到严格的限制。首先是必须取得特定法庭的监听许可,即先要用非监听途径证明某个美国公民具有被监听的必要,然后才能实施监控;其次是始终处于严格保密状态,避免媒体的关注。2001年“9·11”恐怖袭击事件发生之前,“食肉动物”系统的存在和运作被曝光,全美舆论一片哗然,国会准备进行听证,并试图对其进行控制。
从“监控”到“塑造”——欲争信息空间主导权
“9·11”恐怖袭击事件发生之后,直到2008年美国总统选举,美国国内政治氛围转变了对监控的态度,盖洛普民意调查结果也显示民众至少在最初的4年间(2001-2005)愿意为了“安全”牺牲一定程度的“自由”,接受政府监控:以联邦调查局的“食肉动物”监控系统合法化、制定通过《爱国者法案》、修改《1978年对外情报监控法》等为标志,美国政府开始将“控制”全球范围信息流动作为其国家信息战略的重点。
奥巴马政府上台至今,以成立“网络司令部”、五角大楼与国土安全部合作以及美国国务院设立21世纪治国方略等为标志,“控制”全球范围信息流动被更具攻击性的“塑造”所取代,并在摩尔多瓦、伊朗等地初步实践,在中国大陆,则经由“谷歌撤离中国大陆”、支持内部持不同政见者等事件得到体现。
在指导理论和战略层面,新美国安全中心提出“管理全球公共物品”的理念,可以看作是“塑造”思想的提炼与概括。这个理念与2010年美国国防部提出的《四年防务评估报告》以及2011年出台的美国国家军事战略中提及的确保美国接入互联网的自由相一致,体现了美国试图在信息空间确立压倒性优势以及确立主导权的思想,一如传统安全领域里的“制空权”、“制海权”等概念。
允放火禁点灯——显而易见的“双重标准”
这种强调美国主导或者更加直白地说,美国行政部门主导的“互联网自由”,最大的特点在于其显而易见的双重标准:不仅依据远近亲疏,不同国家有着不同的待遇;美国自己在言辞和行动上也存在着显而易见的悖论。
2月17日,距离希拉里第二次“互联网自由”演说仅仅48小时,参议院国土安全委员会主席参议员利伯曼与参议员科林斯、卡珀联名提交了修正后的信息安全法案,这份名为《信息安全与互联网自由法》的议案对2010年引发争议的《2010保护作为国家财产信息空间法》做了字面上的修正:在“禁止”总统“关闭”互联网的同时,授权总统可以宣布“信息空间的紧急状态”,在此状态下,政府可以部分接管或禁止对部分站点的访问。
一如此项法案的批评者所指出的,尽管用“互联网自由”作为标签,但该法案所试图赋予美国总统的权力,正是埃及前总统穆巴拉克在“紧急状态”下已经行使过的“权力”:关闭互联网,尽管法案内使用的措辞是“部分站点”和“特殊情况”。换言之,美国自身也无法保证在任何时候、任何情况下,都将把近似不受限制地实现信息自由流动作为第一优先的目标。
回到“互联网自由”这一标签所蕴含的价值层面来看,工具性运用“互联网自由”这个概念的后果,就是损害了“互联网自由”的基础。早在2010年9月,突尼斯的一位网络活动分子就在其撰写的长篇博文《互联网自由的悖论与阿拉伯世界的网络活动主义》中点明,必须与来自美国政府的“帮助”保持距离,以免被贴上“外国政府代理人”的标签。
就这点来说,美国强势推出“互联网自由”战略,并将其作为美国外交政策工具的客观后果,就是损害“互联网自由”这个概念本身的合法性与合理性。
延续冷战思维——中美战略信任受到损害
就中美关系而言,“互联网自由”战略为中美关系带来了非传统的不确定因素:有可能从心理与认知层面,损害对于保持中美关系长期稳定至关重要的战略信任。
中美关系保持相对稳定的前提条件之一,是对彼此的战略定位:朋友,敌人还是伙伴。这构成了中美战略决策者解读对方特定行为与政策背后的“真实目的”的心理基础。
从本质上来说,“互联网自由”战略是延续冷战时期以来两大阵营之间在意识形态领域里的颠覆、渗透游戏的网络翻版。撇开漂浮在表层的信息技术的泡沫,美国推进“互联网自由”,“帮助”网络活动分子,提供官方翻墙软件的目标,与当初设立自由欧洲广播电台、美国之音等从事颠覆性报道的短波广播,并无本质区别。由此产生的后果之一是,中国如何能够确信,一个采取旨在颠覆中国政权行动的美国,对中国是友好的?中国如何能够接受这样一个游戏规则,即在信息空间保持“敌对”状态,而在其他问题,比如维持美元稳定上中国有必要,甚至有“义务”保持对美国的“友好”状态?
一意孤行可能失控——新瓶装旧酒,行吗?
从全球互联网空间来看,美国的“互联网自由战略”,与网络空间诸多新行为之间,存在彼此追赶和相互影响的关系。就某种意义而言,在特定地区和时间,比如今时今日的中东地区,美国的“互联网自由战略”在“双重标准”问题上受到极大的挑战。一个后果是,亲美国但在互联网管理上不那么“自由”的盟国,比如沙特阿拉伯,面临来自民众和媒体更大的压力:美国都说了要“互联网自由”的,你作为盟友怎么不跟上呢?可以想见,受到示范样本鼓舞,热衷“互联网自由”的活动分子将因此获得更强的驱动力。但对美国来说,这显然意味着某种程度的失控。
总体来看,美国的“互联网自由”战略,是主权国家在信息时代,面对开放环境下非国家行为体与新技术联合冲击所做出的一种回应。但坦率地说,美国“互联网自由战略”制定过程中暴露出的,是形成并定型于现代性的国家行为体的思维定势,与具有后现代特征的、非国家行为体的网络空间行为逻辑发生的激烈对撞:互联网基本上是不可能被单一国家主导和控制的,谋求这种主导和控制的后果,是带来更大的不确定性。从这个意义引申开,今日世界经历的,可能是一场更加深刻的结构性变化的序幕,如果想要有效应对,必须作出真正的变革与创新,而不是用信息技术的新瓶子,去装冷战时代留下的旧酒。
(作者为复旦大学国际关系和公共事务学院博士)
（文章转自2月27日《文汇报》）
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