私权保护的重大法治进步

    1月21日,社会各界期待已久的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“新条例”)颁布施行,被专家学者、社会公众所诟病的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“旧条例”)宣告废止,从而消除了野蛮拆迁,以及侵害公民和法人不动产私权的制度性根源,其影响和意义深远。这是自物权法颁布以来,政府落实私权保护的一个重大法治进步,它将成为政府依法行政与国家民主法治进程中的一个重要标志。

    从私权和个人利益保护的角度来看,新条例产生了一系列重大变化和突破。

    首先是立法理念的重大变化,保障被征收房屋所有权人的合法权益和维护公共利益作为新条例的立法宗旨写入了第一条。为保证征收的正当性与公正性,新条例明确规定房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。这有利于防止政府征收权的滥用,以及征收中的不合理、不公平问题。旧条例忽视了被征收人的权益保护,而新条例则在诸多方面向个人利益倾斜。从立法过程来看,新条例两次面向社会公开征求意见,多次召开各方面专家参加的专家咨询会、论证会,社会公众广泛参与,民众意见与专家意见结合,充分体现了立法的民主性与科学性。

    其次，明确规定了公共利益,从而区分了公共利益征收与商业性开发拆迁。公共利益是对国有土地上房屋进行征收的正当性前提。而在商业开发中,只能遵循自愿、平等、等价有偿的原则,政府退出营利性的商业开发拆迁活动,有助于防止政府征收权的滥用。我国宪法与物权法都有对公共利益的规定,但何为公共利益并没有具体的界定和范围划分,学者及社会各界众说纷纭。新条例以列举方式首次对公共利益作出了具体规定,这在立法上是一个重大突破。

    第三，确立了公平补偿原则,规定了市场化的补偿标准和范围。补偿标准过低或偏低,是我国以往城市房屋征收中导致矛盾冲突的重要原因。就世界主要国家和地区所规定的补偿原则来看,从低到高分别有适当补偿、相当补偿、正当补偿、合理补偿、公平补偿、充分补偿。我国以往的征收补偿实际上是一种适当补偿,标准明显偏低,而新条例为了不让被征收人利益受损或吃亏,明确规定了公平补偿原则,且补偿标准不低于市场价格,这是立法上的一个重大变化。新条例还明确了补偿范围包括:被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

    第四，进一步规范了政府征收程序,明确了司法救济途径。征收程序是规范政府征收行为、维护被征收人合法权益的重要保障。旧条例未明确规定征收程序,新条例第二章“征收决定”将法律调控前移至征收的正当性与合法性的关键点上,即依照条例规定确需征收房屋的各项建设活动,不仅要符合各种规划,而且规划本身必须广泛征求社会公众意见,经过科学论证。政府作出征收决定前,征收方案必须公布,征求社会公众和被征收人意见,从而有利于保护被征收人的利益。新条例还规定,被征收人对市、县级政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。这就为被征收人确立了司法救济途径,避免了告状无门。

    第五，取消了行政强制拆迁,这是新条例又一重大突破。立法过程中,对是否保留行政强拆有较大争议。很多突出问题就是行政强拆引起的,旧条例赋予政府拆迁计划的确定权,又赋予了纠纷的裁决权和强制拆迁权,政府自己当自己的法官,容易滥用职权,对被征收人的权益保护不利。新条例将行政强制拆迁变为司法强制搬迁,有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约,减少在房屋征收与补偿中的矛盾与冲突,从而避免类似唐福珍事件的发生。

    新条例上述重大变化和突破,反映了我国私权保护在立法上的重大进步。但新条列解决的是国有土地上的房屋征收与补偿问题,集体土地上的房屋征收与补偿问题还未得到解决。当前农村集体土地征收中的矛盾仍然突出,期望有关部门加快对土地管理法及其实施条例的修改,完善集体土地的征收程序,采取有效的补偿与安置方式,切实保护被征地农民的权益。

    (作者为中国政法大学民商经济法学院副院长)