发展中促转变 转变中谋发展

    内容提要

    顺应各族人民过上更好生活的新期待,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,是十七届五中全会提出的制定“十二五”规划必须坚持的指导思想。为了更好地体现这一指导思想,在发展中促转变,在转变中谋发展,“十二五”期间应努力实现由对物的追求向人的自身发展追求、由经济总量导向向国民收入导向、由国富优先向民富优先的转变,在发展中转变,推进公平与可持续的科学发展;从投资主导转向消费主导,从工业化主导转向城市化主导,从中高碳经济转向低碳经济,从公共产品短缺转向城乡基本公共服务均等化,在转变中发展,实现经济结构的战略性调整;把收入分配体制置于新阶段改革的关键位置,把政府转型作为新阶段改革的重点,建立高层次的改革统一协调机制,使改革真正成为加快转变经济发展方式的强大动力。

    面对即将开始的历史新征程,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》为中国勾画出了未来五年的发展蓝图,牵动人心,催动奋进。《建议》中明确指出:“十二五”规划必须顺应各族人民过上更好生活的新期待,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,深化改革开放,保障和改善民生,巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果,促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定,为全面建成小康社会打下具有决定意义的基础。日前在京召开的中央经济工作会议再次强调,在2011年的经济工作中,各方面要切实把重点放到加快转变经济发展方式上来,使经济增长速度与结构质量效益相统一,经济发展与人口资源环境相协调,切实做到在发展中促转变、在转变中谋发展。在新的时代背景下,如何适应新的形势变化,按照中共十七届五中全会和中央经济工作会议的要求,以更大的决心和勇气全面推进各领域的改革,在发展中促转变,在转变中谋发展,显然是“十二五”时期面临的重大课题。

    在发展中促转变,推进公平与可持续的科学发展

    与此前30年相比,我们今天面对的外部市场和国内需求结构都有了重大变化。从外部环境看,外部市场需求难以在短期内恢复,即使有所恢复,也不是原来数量的简单恢复,而将伴随着重大的结构调整,尤其是在“后哥本哈根时代”,全球气候变化与绿色发展的呼声越来越高,我国发展因而面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。从内部环境看,我国社会的需求结构开始发生重要变化,扩大内需已成为我国发展阶段变化的内在要求。在此背景下,需要从偏重提高经济总量向着力扩大内需战略转变,实现公平与可持续的科学发展。这主要体现在如下几个方面:

    一是由对物的追求向人的自身发展追求的转变。同以往相比,当前人的自身发展引发的发展型消费需求,已经成为经济社会发展的内生动力。从近些年的实践看,在人的自身发展得不到有效解决、发展型需求增长缓慢的情况下,继续把改革政策的重点放在刺激物质产品供给上,不仅容易造成生产过剩危机,而且还有可能引发某些新的社会矛盾和社会风险。在发展型阶段特征越来越突出的背景下,只有以人的自身发展为重点,尽快释放发展型消费需求,才能扩大社会的总需求,形成经济社会发展新的活力和动力。“十二五”时期,坚持扩大内需战略,保持经济平稳较快发展,重要的任务是围绕人的自身发展进行体制创新,由此释放13亿人的发展型需求,促进向消费大国的历史性转变。

    二是由经济总量导向向国民收入导向的转变。这些年,我国在经济总量快速扩张的同时,消费率持续走低,主要矛盾在于国民收入分配结构严重不合理。城乡差距、地区差距、贫富差距不断拉大,严重制约了中低收入者消费能力和消费水平的提高。城乡居民消费需求和消费结构的提升,关键在于形成公平合理的国民收入分配格局。从这个意义上说,经济发展方式转变的本质要求就是实现发展导向由经济总量转向国民收入,建立扩大消费需求的长效机制。

    三是由国富优先向民富优先的转变。国富、民富都十分重要。但问题在于,长期追求国富优先的增长,会使国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长,而导致社会总需求不足。坚持民富优先的发展,使发展成果惠及所有社会成员,能逐步提高居民的收入水平,能有效提高消费率,从而明显提升国家实力,促进社会和谐发展。新阶段“民富优先”有利于实现“民富国强”的大目标,使13亿人的发展型需求成为经济结构战略性调整的巨大推动力。

    在转变中谋发展,重在实现经济结构的战略性调整

    尽管我国的经济总量已居世界前列,但由于我国仍是一个发展中国家,不加快发展,国内包括就业在内相当多的问题无法得到有效解决。但也应看到,我国新时期的发展与过去30年相比,不仅外部环境发生了深刻变化,发展也呈现出鲜明的阶段性特征。“十二五”推进公平与可持续的科学发展,要按照十七届五中全会的部署,加快经济结构的战略性调整。

    一是从投资主导转向消费主导。无论从后危机时代全球化演进的态势,还是从我国中长期发展的要求看,大进大出的模式都应当终结。在发展的特定阶段,有效发挥国际市场作用推进经济发展是一个必经的阶段。但作为一个13亿人口的大国,经济增长长期建立在外需基础之上,必然会带来重大的系统性风险。从过去几年的发展看,过于依赖国际市场,经济增长极易受国际形势影响,潜在的经济风险和社会风险都难以预估。消费是经济持续发展的内生动力,消费主导的发展模式，具有稳定性和持久性。当前投资、消费失衡是现行经济发展方式的突出矛盾,未来5年要努力实现投资主导向消费主导的历史性转变,努力实现由消费主导的基本格局。

    二是从工业化主导转向城市化主导。“十二五”时期,我国正处在由工业化主导向城市化主导的转型和变革的重要阶段,城市化将呈现快速发展的基本趋势。城市化时代,应当以城乡一体化为基础,不能再以牺牲农村来加快城市发展。在加快城市化的同时,要注重推进农业产业化,加快社会主义新农村建设。“十二五”城市化进程中突出的问题是两亿农民工如何市民化,应当让“农民工”三个字成为历史。以此为目标尽快改革户籍、土地、社会福利、行政体制等的制度安排。同时,处于发展型新阶段的城市化,必然是消费拉动的城市化。这就需要加快调整产业结构、经济结构,加快发展现代服务业,使其与城市化的需求相适应。没有城市化尤其是大中城市的发展,结构调整难以到位。以城市化为载体发展现代产业体系,提高产业核心竞争力,是经济结构战略性调整的内在要求。

    三是从中高碳经济转向低碳经济。低碳经济不仅是对现行经济发展方式转变的挑战,更是加快发展方式转变的重要历史机遇。低碳经济将带来一场新的技术革命,带来一场深刻的生活方式的革命,带来一场重大的制度革命。新阶段推动低碳经济时代的转型与改革重要的是制度安排。“十二五”推进低碳经济时代的转型与变革,亟待推进以下几项改革:制定并实施有利于资源节约和环境保护的财税政策,应重点考虑资源税改革,并以此作为资源价格改革的切入点;全面推进能源价格形成机制改革;推进环境产权制度改革,促进环境产权的公平交易;建设碳交易体制机制,建立并完善市场在碳交易中的价格发现机制。

    四是从公共产品短缺转向城乡基本公共服务均等化。随着社会公共需求结构的变化,我国当前面临的一个突出矛盾是公共产品短缺。解决这一矛盾,对我国发展方式转变将产生重大影响。首先,它关系到消费倾向又涉及到再分配的水平。其次,公共服务与收入分配差距相联系。目前,我国城乡收入差距是3.3：1,如果将教育、社会保障、医疗卫生和就业等公共服务加进去,城乡实际收入差距将达到5—6：1。从现实情况看,推进基本公共服务均等化,有经济水平的制约,更涉及到制度的安排。我国要实现城乡基本公共服务均等化,重要的是要加快建立公共服务体制,构建基本公共服务均等化的体制基础。“十二五”时期,要加快包括科技、教育、文化、卫生等社会事业体制改革,增加公共服务供给能力,缩小城乡基本公共服务的差距。

    “十二五”转变经济发展方式的改革攻坚

    “十二五”时期的经济发展方式转变,将是经济社会领域的一场深刻变革。需要按照十七届五中全会的要求,以更大的决心和勇气全面推进各领域的改革,使改革真正成为加快转变经济发展方式的强大动力。

    首先,要把收入分配体制置于新阶段改革的关键位置。

    “十二五”能否在收入分配体制改革上攻坚克难,取得突破,对加快经济发展方式转变具有决定性影响。收入分配体制改革牵动发展方式转变全局。这不仅在于它已成为全社会普遍关注的焦点问题,还在于它是撬动国内消费需求增长的战略支点,是形成消费主导的重要基础。实现由对物的追求向人的自身发展追求的转变,关键在于能否通过收入分配体制改革,实现城乡居民收入普遍较快增加,满足多数人基本发展型需求;实现经济总量导向向国民收入导向的转变,关键在于能否通过收入分配体制改革“分好蛋糕”和“共享蛋糕”,为进一步“做大蛋糕”创造有利的制度条件;实现由国富优先向民富优先的转变,关键在于能否通过收入分配体制改革,建立“藏富于民”的基础制度。由此可见,“十二五”时期收入分配制度改革能否有实质性推进,将成为检验经济发展方式转变成功与否的核心所在。

    以收入分配改革带动财税体制改革。“十二五”财税体制改革的有效性,取决于其能否在调节国民收入分配格局中发挥基础性作用。例如:完善财政收入体制,在将国有资产租金和利润、土地出让金等预算外收入、非预算收入纳入财政预算的同时,实施结构性减税政策,在初次分配中提高劳动者报酬份额;在再分配中调整财政支出结构,大幅度降低经济建设支出和行政管理费用的占比,为推进基本公共服务均等化奠定重要的财政基础;以基本公共服务均等化为目标,形成事权与财力相匹配的中央地方财税体制,有效地促进政府转型;建立和完善人大对财政预算的审查和批准体制,实现财政公开化和民主化,为政治体制改革寻求现实的突破口。

    以民富优先为目标的收入分配改革,是涉及重大利益关系调整的深刻变革。它涉及到国家、企业、居民之间利益格局的重大调整,涉及到城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整,涉及到中央地方利益格局的重大调整,涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构,其难度和复杂性远远超出以往的改革。“十二五”能不能以更大的决心、勇气和魄力,在理顺收入分配关系上动真格,在重大利益关系调整上动真格,决定着改革攻坚的成效,决定着经济结构战略性调整的成败。为此,建议在“十二五”头一两年,尽快出台收入分配体制改革和财税体制改革的总体方案,为“十二五”时期的改革攻坚起好步、开好头。

    其次,要把政府转型作为新阶段改革的重点。政府转型决定“十二五”改革全局。比如,解决资源环境约束的矛盾,关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变;解决收入分配差距拉大的矛盾,关键在于强化政府在完善收入分配体制中的基本责任;解决基本公共产品短缺的矛盾,关键在于确立政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用;解决公共治理建设滞后的矛盾,关键在于加强政府自身建设与改革。

    改变政府主导型的经济增长方式。在市场经济条件下,是强化政府主导下的市场作用,还是强化市场主导下的政府作用,已经成为现实经济生活必须做出的抉择。大量事实说明,政府主导型经济增长方式不仅不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用,也成为国民收入分配格局失衡、投资消费失衡,以及地方政府权力干预经济的体制根源。可以说,我国发展方式转变的主要挑战不是经济社会本身,而在于政府转型。

    以政府转型为主线推进行政体制改革。“十二五”要以强化政府公共服务能力为目标,以完善公共治理结构为重点推进行政体制改革。例如:要建立以公共服务为导向的政绩考核体系和干部选拔制度;要按照公共服务体系建设的要求整体设计和推进公益机构改革;要与财税体制改革联动,逐步使中央与地方政府各级政府在公共服务领域的分工法定化。

    在完善中央地方财税关系的同时,改变政府自身利益的倾向。政府转型的深刻意义就在于,使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来,重返公共利益代表者的地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题,也是决定改革成败的关键性问题。

    再次,要建立高层次改革统一协调机制。“十二五”是我国改革发展导向实现历史转变的关键五年。面临利益分化、利益多元化的现实挑战,不同的利益群体从自身利益出发各有主张,改革很难有30年前那样的广泛共识。但我们必须清醒地看到,如果不能形成改革的基本共识,改革就难有持续的内在的动力。为此,有必要建立高层次的统一协调机制,务实选择改革的现实路径推进改革。改革攻坚能不能有重大突破,能不能有所作为,关键在于要把政府推进改革的决心、勇气、魄力,与社会的参与、表达、协商、监督有机结合起来,把自上而下的积极性,与自下而上的积极性有机结合起来,以形成改革的基本共识,形成改革攻坚的社会合力。

    (作者系中国(海南)改革发展研究院院长、教授)