荒政学研究的新视野

    山西大学石涛副教授完成的国家社科基金后期资助项目《北宋时期自然灾害与政府管理体系研究》,最终成果为40万字的同名学术专著,2010年9月由社会科学文献出版社出版。本书重点考察了北宋时期自然灾害对经济的影响,以及危机环境下政府应对灾害的思路、措施及运作流程。它突破了传统荒政学研究框架,将管理学、经济学、统计学以及危机管理理论运用于历史研究中,清晰勾勒出北宋灾害管理的主线和流程,将北宋灾害管理划分为三级四层和“弭灾”、“减灾”两个子系统。总结北宋政府的减灾绩效和赈灾思想,对今天的防灾减灾工作具有借鉴意义。

    成果运用定量和定性研究相结合的方法,在对北宋167年间主要灾害、伴生灾害和亚灾害进行全面分类统计的基础上,分析北宋灾害的时空分布、水旱灾害与饥馑的关系,揭示出北宋灾害发生呈不规则波浪形分布的基本特征。它以水旱灾害与饥馑的伴生关系为前提,以十年为一个单位,探讨水旱灾害、饥馑发生次数的差异与政府赈灾力度大小之间的关系,并通过史料中反映出的北宋经济基本运行状况进行验证,勾画出北宋时期灾害发生与经济波动和社会稳定的内在关联,进而分析评估北宋政府的赈灾措施实施效果。

    全书的基本脉络和主要创新点,是把北宋时期灾害管理划分为“减灾”、“弭灾”两大管理体系,系统详尽地论述了中央和地方政府各个机构在应对自然灾害中扮演的不同角色、管理职责和运作模式。在此基础上，总结提炼北宋官员的灾害管理思想，包括灾害预期、赈粜方式、市价管理、救灾钱粮、成本绩效、人员管理等方面，剖析其特点、差异、优劣、利弊与局限性。作者认为，北宋政府“减灾”目的在于把损失减少到最小程度，“弭灾”目的则在于从根本上消除灾害。从史料反映出的情况来看，北宋最高统治者似乎更重视“弭灾”，认为这是治灾之本，而“减灾”只是治标之举，甚至是地方官员的“牧民之术”。

    作者尝试运用现代经济学的基本原理，以粮食供求关系和粮价波动作为评定灾害影响程度的重要指标，揭示灾害背景下饥民与政府之间相互制约的关系。较为独到地探析了北宋灾害管理的显性投入和隐性投入问题，对北宋政府的灾害投入进行估算，求出年均政府实际灾害投入量，考察政府成本投入与实际收益、政府干预与市场波动的复杂关系。通过对若干个案深入分析后作者指出，自然灾害、政府救荒和发放灾粮直接影响粮食供求关系的变化，灾害发生时粮食供给减少，粮价上扬，市场调节功能减弱，导致饥馑发生，随之政府开始介入，增加供给粮食，需求亦随着饥民死亡、流移相应减少，市场调节功能开始恢复，饥馑逐渐消失。从这个过程可以看出，政府灾害投入的主要目标是恢复市场调节功能，因此对政府灾害投入的绩效评估，也应考察其投入幅度的变化与饥馑发生时的需求变化的同步性，盲目的投入不仅缺乏理性，而且往往有害无益。

    本书认为，灾害救济几乎是封建政府能够为社会提供的唯一的公共产品，体现了封建国家社会保障的基本功能和一定意义上的民本思想。处在庙堂之高的统治者，总是挖空心思地想从根本上消弭灾害以稳固统治，传统的天人合一观念成为帝王将相躬亲救灾的思想基础。而处在江湖之远的地方官吏，受到户口、税赋、官员考核等制度的影响，他们更注重解决粮食供给、安置流民、恢复生产、重建家园等实际减灾工作。尽管北宋时期灾害管理与现代意义上的灾害管理远不能等量齐观，但透过北宋时期大量赈灾史料记载，现代灾害管理中的一些赈灾原则，如危机预警、就近调剂、全局优先、着眼长远、适度超前等思想，在中国古代都能找到源头。