开发区土地集约利用评价指标理想值的设置

背 景

    为进一步贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》，切实加强开发区用地管理、促进开发区节约集约用地并为开发区扩级提供依据，国土资源部发布了《关于开展开发区土地集约利用的通知》（以下简称《通知》），决定对全国各级各类开发区开展土地集约利用评价。《通知》以附件形式发布了《开发区土地集约利用评价规程》（试行）（以下简称《规程》），要求开发区土地集约利用评价工作严格按《规程》的要求执行。《规程》提出了设置评价指标理想值应遵循的原则，规定了设置评价指标理想值的供选方法。在《规程》确立的评价指标体系中，开发区土地利用集约度综合分值由指标权重、指标现状值和理想值三个因素决定。在评价指标体系、指标权重和指标现状值既定的前提下，只要变动评价指标的理想值，就可以更动评价结果。因此，科学设置评价指标的理想值是关系开发区土地集约利用评价成功与否的关键。

分 析

    设置评价指标理想值的目标和路径

    科学设置评价指标理想值，是做好开发区土地集约利用评价工作的前提，目的是对现状值进行标准化或无量纲化，以便在评价对象之间或同一评价对象不同年份之间进行比较分析，并得出定量分析的排序结果，为奖惩和制定政策提供依据。通过理想值的设置，能够有效实现政策的导向作用，引导开发区土地集约利用沿着评价指标理想值的目标前进。

    土地集约利用评价有政府机关发动的土地集约利用评价、民间机构或学者发动的土地集约利用评价、土地所有者或使用者自行发动的土地集约利用评价三种形式。前两种属于他评，后一种属于自评。不同的发动者其价值取向不同，对指标理想值的要求也不同。国土资源部发动的土地集约利用评价，评价指标理想值的设置必然要体现国家政策导向和政策目标；民间机构或学者发动的土地集约利用评价，评价指标理想值体现的是评价者的价值取向和认知；土地所有者、使用者或土地开发主体自行发动的土地集约利用评价，评价指标理想值的设置势必体现土地所有者、使用者或土地开发主体的价值取向和土地利益最大化目标。开发区土地集约利用评价属于政府机关发动的评价，它不是开发区基于追求自身利益最大化而发动的自我评价，也不是民间机构或学者发动的评价。

    作为开发区土地集约利用评价的直接发动者，国土资源部在评价工作体系中统筹设置评价指标理想值是其职责所致，开发区土地集约利用评价指标理想值的设置要体现发动者的价值取向和政策导向。对于理想值如何设置，固然要考虑不同开发区的条件和水平差异，要自下而上地汇集意见，但一定要在自下而上的基础上由评价工作的发动者自上而下地设置评价指标的理想值。只有这样，才能达到评价工作的“排序”和“导向”两个目标。

    由于我国幅员辽阔，各地开发区的发展条件、发展阶段、发展模式和发展水平有很大差异，在理想值的设置上搞“一刀切”可能会严重背离各地实际情况。但不能因噎废食，不能走向极端，由作为评价工作接受者的开发区自行确定评价指标的理想值。为避免理想值设置“一刀切”可能出现的后果，可以在自下而上和自上而下相结合的过程中，最终由国土资源部确定出有差别的评价指标理想值，这样做，既可体现国家的政策导向，又能适应和符合各地开发区的实际情况。

    综上，设置开发区土地集约利用评价指标理想值的路径应由决策过程和执行过程两个前后连贯的部分组成。决策过程是在中央政府、地方政府和开发区之间“自下而上和自上而下”结合中完成的，这一过程最终确定出有区域差别的指标理想值。执行过程是开发区执行中央政府设置的有差别的评价指标理想值，完成对指标现状值的无量纲化和标准化处理，实现对开发区土地集约利用水平的排序，并发挥引导作用。

    设置评价指标理想值的方法及依据

    从方法论的角度看，评价工作的发动者设置开发区土地集约利用评价指标理想值的基本方法是“目标值+区域修正系数”法，即：应该将国家有关土地集约利用控制标准和政策目标确立为评价指标的理想值,并通过这一理想值实现对指标现状值的无量纲化和标准化处理，既达到“排序”目的，又实现“导向”作用。考虑到我国各地开发区的具体情况，国土资源部可以按区域设置理想值的修正系数，赋予作为评价工作接受者的开发区以一定空间的自由裁量权，以适应各开发区的实际，尽可能实现评价结果的客观、公正。总体上应按经济区域设置理想值的区域调节系数，但经济区域不宜划分过细，同一省范围内的开发区应尽量归入同一经济区域。另外，国土资源部也可直接给出评价指标理想值的区间范围，让被评价开发区在这一区间范围内自行选择和设置理想值。

    国土资源部作为开发区土地集约利用评价工作的发动者，探索和确立评价指标目标值可参考的依据包括：国家、地方政府和开发区制定的规范标准和政策目标、评价指标的发展趋势值、评价指标的最大值（或最小值）、评价指标的平均值、评价指标的理论最优值以及专家（民众）咨询值等。

    结 论

    为实现开发区土地集约利用评价工作“排序”和“导向”两个目标，评价工作发动者应采用“目标值+区域修正系数”法，在自下而上的基础上自上而下地设置评价指标理想值，以完成对评价指标现状值的无量纲化和标准化处理。当前，在国土资源部《通知》已经发布的背景下，建议国土资源部至少应授权或责成省级国土资源管理部门按照“自下而上和自上而下”相结合的原则在省域范围内统一设置评价指标的理想值，并报国土资源部核准和备案。在可能的条件下，国土资源部应对全国开发区土地集约利用评价指标的理想值按区域进行协调和统筹。  （作者单位：曲阜师范大学、浙江大学）