民间慈善基金咋就这么难

    9月21日晚，中国红十字会秘书长王汝鹏在其博客中，针对此前李连杰关于壹基金面临困境可能“中断”的言论，正式发表官方回应，称壹基金作为设立在中国红十字会的一个专项公益基金，只要账户上的钱没用完，就不存在关闭问题。第一个三年合作期到今年2月5日就已到期，双方并没有提出终止合作的书面提案，合作关系已根据协议约定自动续延了。

    壹基金面临的困局到底是什么？能否破解？它折射出慈善基金管理方面的哪些短板？带着这些问题，记者专访了清华大学创新与社会责任研究中心主任、原非政府组织（NGO）研究所所长邓国胜。

    身份为何如此尴尬？

    2007年，壹基金挂靠在有公募资格的中国红十字会名下，借助红十字会的名义向社会公开募捐，做公募基金会的项目。这被外界称为“国内首次尝试的一种公益模式”。

    在邓国胜看来，壹基金和中国红十字会的这种合作方式很独特，但最大问题就是身份不明和法律结构模糊。壹基金实际上不是一个基金会，它不具有独立法人地位，没有独立账户和公章。

    对此，邓国胜分析指出，壹基金面临的困境带有普遍性，这种困境主要是由现行的民间慈善组织登记管理体制导致的。现行体制有两大重要特征：其一是分级管理，如果要注册登记为全国性的基金会，必须到国家民政部登记；注册为省级和地区性的基金会，则需在省级民政部门登记。其二是双重管理，申请成立慈善基金会，首先需要找到可以挂靠的业务主管部门，其次要在民政部门注册登记。国内慈善基金会分为公募和非公募两种。公募基金会可以向公众募捐，而非公募基金会则无权向公众募捐。民间机构要成为具有公募资格的基金会，最大的瓶颈就是找不到业务主管部门。很多业务部门会顾忌到它的“民间性”，不愿承担这个责任和风险，而民政部门又担心自身的监管能力不足。壹基金要想转型为全国性的公募基金会，必须挂靠在一个部级单位。即使找到了业务主管部门，也不一定能够登记注册成功，民政部门仍然有自由裁量权，有否决权。也就是说，业务主管部门和登记主管部门都不是形式上的核准，而是实质性的审批，登记为全国性公募基金会难度非常大。所以，壹基金只能退而求其次，挂靠在中国红十字会下面成为一种进行公募的专项基金，这种尴尬的身份，让它在很多方面都受到限制和质疑。  

    在邓国胜看来，壹基金一直在打“擦边球”。因为，从理论上来讲，李连杰壹基金这种个人冠名的基金是不能开展公募活动的，但它又通过挂靠红十字会来向公众募捐。在这方面，现有的法律规范并没有明确的规定。这类相对独立运作的专项基金通常都希望能够登记注册为一种具有独立法人资格，有自己公章和账号，能够独立运作的公募基金会。而我国目前对公募资格限制很严格，现有的公募基金会有近千家，但基本都有官方背景，是政府部门自上而下举办的，可控性比较强。

    坚冰能否打破？

    这次壹基金事件引起这么大的反响，说明社会对民间慈善基金未来走向的高度关注。邓国胜认为，在法律法规没有改变之前，对于壹基金来说，维持现状是一种比较妥当的选择，这是它合法性的基础。对于政府来说，作为解决目前慈善基金问题的过渡办法，可以借鉴一些地方关于非公募基金会的注册登记的变通做法，即对非公募基金会实行业务主管部门与登记部门合二为一，从两个“婆婆”变成一个“婆婆”。对于公募基金会来说，也可适当变通，通过设定一些条件，用一种合理的制度设计，让一些表现良好，公开透明度和公众认可度较高的公募型专项基金能够通过一个制度的“门”，经过年检和评估，进入公募基金会的领域。当然公募基金会并非越多越好，要有所限制。

    从长远来看，在法律规范方面应当变革和完善，基金会登记管理体制上要有所改革创新。邓国胜指出，现行的基金会管理条例是2004年颁布的，目前国家正在进一步修订完善，要借这一机遇，突破双重管理的瓶颈，创新社会管理体制，解决公募基金会登记注册难的问题，尽量允许一些有资质的慈善组织直接到民政部门登记，取得合法身份。一手降低登记注册的门槛，另一手要加强监督管理，二者并行不悖。国家也在制定《慈善法》，这是上位法，它的出台对慈善事业发展更有巨大的意义。登记注册、公募资格、捐赠人和慈善机构的权益保障，都需要立法上的保障。

    目前，公募基金会基本是垄断性的，由政府部门自上而下设立。邓国胜认为，这种模式在一定程度上影响了活力、效率和公开透明度。未来的出路，一方面官办基金会要去行政化，提高效率；另一方面，要让民间符合条件的慈善组织登记为公募基金会，适度竞争，激发活力。公募基金会是向社会动员资源的，仅靠民政部门监管不过来，政府有理由担心一些基金会不能善用资源，甚至谋取私利，以及存在政治上的风险。公募基金会适度放开的同时，必须加强监管，既要加强民政部门的监管能力，又要动员社会力量、捐赠者和社会评估机构共同监督。

    他山之石有无借鉴？

    来自民政部的数据显示，截至2009年底，中国慈善基金会总数不足1800个，而同期美国慈善基金会的数量已接近10万个。

    邓国胜告诉记者，国际上登记注册基金会相对比较容易。例如，美国只需要向州检察长申请登记注册即可。慈善组织可以选择登记为公募性质的，也可以选择登记为私人、非公募性的基金会。当然，两者的要求条件不同，监管也不同。美国慈善组织的登记门槛较低，但管理上比较严格。例如，在马萨诸塞州，所有慈善组织如果要开展慈善募款，都必须向州检察长申请募款许可，并且这一许可每年都需要更新。其好处在于慈善组织可以公平、便捷获得合法身份和募款资格，但能否开展募款活动，则取决于慈善组织的公开透明度和善款使用效率。我国是登记比较严格，门槛很高，但一旦登记则监管力度不够。这容易造成公募资格被垄断，而自下而上的慈善组织没有公平的机会获得合法身份与募款资格，慈善事业发展的活力不够。

    对于国际上值得我们借鉴的经验，邓国胜认为，一是动员社会对公募机构进行监管。美国每年都有各种社会评估机构对募款机构进行评估，引导公众捐赠方向，哪个基金会的评估等级高，公众和企业就把善款捐向哪个基金会，推动了公募机构的公开透明和项目绩效。二是可以借鉴英国的模式，他们有专门的慈善委员会监督管理慈善机构，该部门直属首相管理，拥有半立法权。慈善委员会主要集中力量监管大型的慈善机构，而对于小型的慈善组织，如果没有举报，一般较少干预。另外，对于慈善组织的大型义演义卖活动、街头劝募、上门募款，都有很多限制，必须得到政府的许可；而对于一般的募款，管理相对较松，主要靠社会力量监管。这种“抓大放小”的模式，可以让慈善委员会集中精力监管资金规模较大的慈善机构，让政府解脱出来，大大提高监管效率。

    结合目前我国的国情，邓国胜建议政府分步骤、分领域、分地区渐进改革。对于政治性不强的领域，如慈善基金会可优先在管理体制进行突破，分地域选择一些城市进行试点，总结积累经验，再逐步向全国推开。“近年来，慈善事业发展迅速，现有法律法规已经滞后于慈善事业发展的需要，我们已经到了一个必须改革和创新社会管理体制的阶段。在这方面，深圳等地已经在社会领域进行了一系列改革探索，未来我国社会领域的改革空间还很大。”邓国胜最后强调。