电报与赈灾 ——以近代赈务电报为中心

    ■王林

    救灾如救火，快捷的信息传递是救灾成功的重要条件，而电报正是近代最快捷的信息传递方式之一，因此，电报与救灾有高度的契合点。由于近代中国的电报事业一开就有义赈领袖参与建设和经营，故电报一开通，就在义赈中使用。此后，无论是官赈还是义赈，都普遍使用电报来传递灾害信息。本文拟以与救灾关系最为密切的赈务电报为中心，考察晚清民国政府如何制定和实施赈务电报免费政策，以及这种政策对救灾和义赈发展产生何种影响，以期从技术史的视角探讨电报与赈灾之间关系，为今天的灾害信息传递及政府如何通过制定优惠政策来吸引社会力量参与救灾提供历史的借鉴。

    电报在晚清赈灾中的运用

    中国近代大规模的电报建设始于1880年。当年，直隶总督兼北洋大臣李鸿章奏设天津至上海的陆路电报线，得到朝廷批准。津沪线以天津为总局，沿线设临清、济宁、清江、镇江、苏州、上海六处分局。1881年12月底建成发报。1883年7月，两江总督左宗棠奏设长江沿线电报，1884年5月建成，由镇江经南京、安庆、九江达汉口。1885年3月，沪粤线建成，自苏州经杭州、宁波、福州、厦门达广州。津沪线、长江线、沪粤线这三大电报线路全长近万里，覆盖中国沿海、沿江大部分地区，构成了中国电报线路的骨架。至此，电报作为一种快捷的信息传递技术，开始广泛介入中国政治、军事、外交、经济，以及赈灾、防汛事务，从根本上改变了中国的信息传递方式，成为中国走向近代化的重要标志。

    晚清电报的建设与义赈有密切的关系。当年署天津河间兵备道盛宣怀奉李鸿章之命创办电报，主要依靠的是因办齐豫晋直义赈而引起朝野关注的义赈领袖，如郑观应、经元善、谢家福等人。电报建成后，这些义赈领袖又继续参与电报的管理及人才的培养。正因为有这层关系，所以电报一出现，就被用于义赈活动之中，并显示出无比的优越性。1882年7月21日《申报》报道：“闻诸办赈者言，往时筹办赈务，苏申扬三处互相函商，需七八日一往还。豫赈筹商五六次，历四十余日之久。晋赈筹商八九次，历七十余日之久，始得成行。此次筹赈安庆水灾，苏申扬电商十余次，洋洋千余言，并由电报汇解银两，历时仅十八点钟，严君佑之已携银乘轮船赴安庆矣。非赖电报，曷克臻此！”（《申报》1882年7月21日）。由此可见，电报的运用将义赈的信息传递从信函往来上升为“电传报载”，从而从根本上改变了义赈的信息传递方式，极大地推动了义赈的发展。

    晚清电报主要采用官督商办的方式来创办和管理，清政府在电报的使用上具有优先权。因此，在义赈使用电报的同时，官方主导的赈灾也普遍使用电报来传递灾害信息。1906年夏，苏北发生特大水灾。为提高救灾效率，会办商约大臣吕海寰、盛宣怀与会办电政大臣杨士琦商议：“凡赈务电报，免交电费，作为电局捐款。”一开始每份电报以一百字为限，后经两江总督端方与邮传部咨商核准，“所有赈务电报不拘字数多寡，一律免交电费。”（《申报》1907年10月10日）这样，1906年苏北水灾的救济就成为晚清第一次大规模利用电报传递救灾信息的赈灾活动。当时坐镇清江负责灾民收容遣散的淮扬道杨文鼎，“日与督帅往复电商，筹画精密，恒至终夜不寐”（杨文鼎辑：《江北赈务电报录》，李文海、夏明方、朱浒主编《中国荒政书集成》第11册，天津古籍出版社2010年，第7633页）。清江是当时灾民南下必经之地，聚集灾民最多时达五十余万，而津沪线在此地正好设有电报分局，于是杨文鼎充分利用电报的优势，在几个月时间内向南京、上海、徐州、海州、苏州、扬州、镇江等地接发电报一千余份，在较短时间内将几十万灾民收容遣散，成为这次苏北赈灾成功的关键，也充分显示了电报在传递救灾信息方面的优势。

    赈务电报免费章程的制定

    由于电报在传递信息方面具有无可比拟的优势，故电报一开通，官商各界争相利用电报来传递信息，这就涉及何种电报优先传递及电报收费问题。根据1881年制定的《电报章程》，代传电报以官报为先，电局公务次之，私事紧急信又次之，私事平常信又次之。电报局寄发头等官报一开始并不收费，直到1887年7月21日起才收半费。但按等级排发电报，往往无法及时应对天灾时变及非常事故。1908年3月间，湖北襄阳水涨，误用二等公报发递，以致延搁，造成严重损失。有鉴于此，邮传部在1908年制定了《各省报灾电报章程》。规定：此项电报照一等官报加急，提前速发，在各等报之上；此项电报照章半价收费，由局汇报各该省督抚衙门呈领；寻常水火盗贼小故不得滥用；须盖用本官印信或印委关防。（《南洋官报》1908年第116期）由于当时的各类灾害太多，灾害的大小危急程度也难以界定，再加上有权发报的官员又太多，这就导致一等加急官报数量剧增，既影响其他电报的发送和电报局的收入，也影响最紧急公务的处置。于是，制定专门针对赈务电报的章程就很有必要了。

    1910年7月，邮传部专门制定了《赈务电报免费章程》14条。《章程》首先规定了赈务电报的使用范围与申领办法：“赈务免费电报专指义赈绅士办理各该省特别急赈所发电报而言，至寻常赈务及平时筹赈或办理平粜等事不得援以为例。”免费电报的时限与字数：“以奉到本部公文允准之日始予限半年，准其免费，如果灾情重大，必须展限，应由本省督抚咨部核复，至多一年为度”，“至多不得过百字”，“来往电文均用明码”。发报顺序：“俟官商电报一律发完后方可传递。”（《北洋官报》1910年，第2535期）尽管《章程》对义赈组织申领免费赈务电报有种种限制，但邮传部能为赈务电报免费单独制定章程，在优待的同时进行规范，充分体现出清政府对义赈组织参与救灾的鼓励和支持，对义赈组织更充分地利用电报传递灾害信息，提高救灾的效率，无疑会产生积极的影响。

    1910年清政府制定的《赈务电报免费章程》是中国近代第一份赈务电报免费章程。此后，中华民国北京政府和南京国民政府先后继承了赈务电报免费的办法，分别于1913年、1927年、1934年制定了《赈务电报免费章程》，将赈务电报免费的传统延续下来。1913年北京政府交通部制定的《赈务电报免费章程》共5章23条。《章程》一开始也明确规定此类电报的使用范围和发报主体：“本章程所称赈务免费电报专指办理各项临时特别急赈所发电报而言，其有永久性质之寻常赈务或办理地方慈善事业者不得援以为例。”赈务免费电报只限用于紧急事务，包括：“一、关于报告灾区危急情形事项；二、关于采办赈务所用各物及转运事项；三、关于筹捐赈款及催拨解款事项；四、关于赈务上其他紧急事项。”（《政府公报》1913年第467期）

    1927年，南京国民政府成立后，继续延续北京政府时期赈务电报免费的政策。1927年7月6日，交通部公布《赈务电报免费章程》22条，其主要内容与1913年的《章程》大体相似。《章程》一开始也对赈务电报免费的使用范围和申领资格做出明确规定：“本章程所称赈务免费电报专指办理各项临时特别急赈所发电报而言，其有永久性质之寻常赈务或办理地方慈善事业者不得援以为例。”（《国民政府交通部交通公报》，1927年第1期）

    1934年5月7日，交通部又公布《振务电报规则》17条。《规则》一开始也规定：“曾经国民政府或各省政府核准立案之中国及外国振务团体，因办理临时或特别急振得发振务电报。”“欲发寄振务电报者，应先向交通部请领振务电报执照，该项执照应于发电时交电报局或无线电台查验。”（《法令周刊》1934年第205期）这份《规则》与1927年的《章程》相比，首先是名称发生了变化，由《赈务电报免费章程》，变为《振务电报规则》（当时“赈”与“振”字混用，甚至在一份文献中也不统一），去掉了最为重要的“免费”二字；其次，在内容上不再突出电报免费，而是用排除法确定免费的范围，免费的态度明显有所消极。

    赈务电报的申请与使用

    1910年清政府制定的《赈务电报免费章程》，因清政府很快覆灭，并没有多少实施的机会，而此后北京政府和南京政府制定的赈务电报免费章程，都得到了实施。

    北京政府时期，交通部经常向救灾机构或义赈组织发给赈务电报免费执照。据交通部统计，1922年全年，交通部共发出赈务电报免费执照476张，截止1923年5月底，有效者44张，无效者432张。从发放的对象来看，以义赈组织为主，如中国华洋义赈救灾总会、中国红十字会、各省义赈会、筹赈会等，也有政府机构，如赈务处、内务部、省长公署、县知事，除赈务处外，其他政府机构一般是代义赈组织的申请。从每次发放的数量来看，1至3张者居多，但也有一次发生几十张甚至几百张的。如1月18日，一次发给安徽华洋义赈会28张；2月20日，一次发给中国红十字会及各分会200张。

    按照《章程》规定，赈务免费电报执照的申领和展期都有一定的程序。赈务电报免费执照到期后，如需要展期，还要重新向交通部申请发放或签注。从大量事例可以看出：一、义赈组织或其他救灾机构向交通部申领赈务电报免费执照，如果确是办理急赈，符合《章程》规定，一般都会得到交通部的同意，而且颁发执照时间也比较快。因赈务需要，还可以申请免费执照展期。可见，北京政府对义赈组织参与赈灾是比较鼓励和支持的。二、义赈组织一般不能直接向交通部申请赈务免费电报，必须先报总会或与交通部平级的中央各部或各省政府转请申领。如中国华洋义赈救灾总会和世界红卍字会中华总会，它们的分会必须通过总会向交通部申领，陕西驻京筹赈处通过内务部向交通部申领，陕西旱灾救济会是通过陕西省政府转请申领。中国华洋义赈救灾总会还专门向各分会解释赈务电报发寄手续：“凡本会各分会所需电照，均由总会代请，以免分歧，每照以六个月为有效期限，期满原照缴还总会，送部注销。于必要时并可将原照送部签展，所有手续与请领发新照相同。”（《救灾会刊》，1924年第1卷第6期）这也反映出北京政府对赈务电报免费的慎重和限制。

    南京国民政府时期，义赈组织或其他救灾机构向交通部申领免费电报执照的情况十分常见。如1930年9月11日《申报》报道：“交部为便利赈务，对于赈灾电报，特备有免费执照。现赈务委员会、上海华洋义赈会、潍县红十字会，均已到部领取。”当时各义赈组织申领免费电报的方式大体有三种：第一种是通过省政府申领，第二种是义赈组织直接向交通部申领，第三种是通过专门的赈务机构（赈务处、振灾委员会、振务委员会）向交通部申领。如1929年11月，为救济浙江台州水灾，上海各界组织上海台灾急振会。该会成立伊始即致函国民政府振灾委员会转函交通部申请免费电报执照三张，得到批准，有效期自1929年12月10日起至1930年6月9日止。该会在收到免费执照后即致函上海、杭州、台州电报局照发免费电报。后因赈务到9月方可结束，该会又致函振务委员会（1930年2月1日由振灾委员会改组而成）转请交通部将免费电报展限三个月。（《上海台灾急振会征信录》，第二电报免费事件，1930年，第16页，第19页）比较而言，第三种方式最为常见，赈务处、赈灾委员会、赈务委员会是国民政府专设的赈灾机构，它除了通过国民政府或直接向交通部申请本部门使用的免费电报执照外，更经常代其他义赈组织申领。

    赈务电报在赈灾中的作用

    晚清民国时期，各届政府财政一直处于入不敷出的状况，向国内外借债度日成为常态，而交通部控制的铁路、电报因其垄断性质而成为政府最主要财政收入来源之一。那么，为什么政府不利用赈务电报赚钱，反而主动让利，对赈务电报实行免费呢？这其中涉及到近代救灾格局的变化及政府对义赈参与救灾的倚重。晚清民国时期，灾荒频发，政府既无权力也无能力垄断救灾，而此时由中外民间力量组成的义赈团体在救灾显示出巨大的优势，成为救荒中一支重要力量，特别是在1920年华北灾荒的救济中，义赈团体一度成为救灾的主导力量。南京国民政府成立后，开始重建国家主导的救灾体制，但义赈仍是不可或缺的救灾力量。在政府与民间力量合作救灾越来越深入融合的大背景下，政府实施赈务电报免费政策，实际上是对义赈团体参与救灾的鼓励、支持和优待，其目的是吸引和动员民间力量参与救灾，以弥补官赈能力的不足和效率的低下。从实际效果来看，政府的这种免费政策，对经费不足而又急切需要用电报传递信息的义赈组织来说无疑是极大的鼓励和支持，是推动义赈发展的重要因素，由此形成的官义合赈的救灾格局，对近代灾荒救济的力量、方式的变化及救灾效果都产生了重要的影响。由此可见，政府对义赈组织拍发赈务电报实施免费政策，从财政收入来看固然是一种损失，但从国家灾害治理的视角来看，则得大于失，对吸引了社会力量参与救灾，减轻政府救灾的财政负担和灾害损失都具有积极的意义。这也正是历届政府虽不断对赈务电报免费进行限制，但最终又不能不继续免费的根本原因。其实，在近代，政府对义赈组织的支持不限于电报免费，还有各类办赈人员乘坐火车免费、火车运输赈粮和救灾物资免费或减费。仅1920年华北旱灾救济期间，交通部因赈粮运输减免费用已超过八百万元，故北京国际统一救灾总会分析此次灾荒死亡率减少的第一原因就是“交通部之善政”。（《北京国际统一救灾总会报告书》，1922年，第22页）这也提醒我们，在研究近代义赈兴起、发展及作用时，不能忽视政府对义赈的支持和优待，而电报免费只是其中的一项措施。

    清政府和民国政府制定赈务电报免费章程，既是对义赈组织参与救灾的优待，也是一种限制，可以说是寓优待于限制之中。无优待，无法激发义赈组织参与救灾的积极性；无限制，免费电报滥发滥用，就会严重冲击正常的电报业务和收入，免费也很难长久维持。尽管赈务电报免费章程的某些规定不尽合理，交通部在发放免费执照的过程中也有失察和不当之处，但从总体上看，赈务电报免费章程的制定和实施对近代救灾事业的影响仍是积极的，值得充分肯定的。

    （一）赈务电报免费极大地推动了电报在赈灾中的广泛应用，对加快灾害信息的传递，提高救灾效果具有积极的意义。

    1906年夏，苏北发生特大水灾。当年及次年，清朝官方与华洋义赈会合作救灾，取得了显著的救灾成效。事后，华洋义赈会在报告中，通过与光绪初年山西的旱灾救济相比，总结出这次救灾成功的三点原因，其中一点就是：“因灾情一播，则电传报载，立达各省，人皆知有此巨灾，故捐募迅速，以拯灾民。”（【英】窦乐安编译：《华洋义振会报告》，1907年，第1页）这其中的“电传报载”就是指灾情和救灾信息通过电报和报纸迅速向外传播，极大地加快了灾害信息的传递，从而提高了救灾的效率，减轻灾害的损失。而在1907年苏北水灾救济中，官赈机构和义赈组织之所以能广泛地使用电报，正是赈务电报免费直接促成的结果。

    按照赈务电报免费章程，赈务免费电报的使用对象主要是在政府立案的各类民间救灾机构，不适用于官方机构，但实际上，赈务电报免费的对象远不限于民间机构。自1911年电报国有（官有）以来，电报事业一直由政府管理和经营，交通部是电报的直接管理者，政府各机关收发电报在排序和免费方面都具有优先权，中央及各省常设的赈务机关收发有关赈务的电报一般都是免费的。如1928年9月，内政部长兼赈务处长薛笃弼向国民政府呈请“令饬交通部对于该处电报概予免费”。9月22日，国民政府发布指令：“准如所请，候令交通部查照办理可也。”（《国民政府公报》1928年第94期）1929年2月8日，南京国民政府交通部向各省电政管理局发布训令：“凡国民政府赈务处或国民政府赈款委员会，因办理赈务发寄明码电报，于发电纸上盖有该处或该委员会关防到局拍发时，准予一律免费发寄，以利赈务。”（《交通公报》1929年第15期）南京国民政府时期，各省都设有赈务会，它们向振务委员会报告灾情与赈务，所发电报一般也是免费的。由此可见，赈务电报免费的适用范围是相当广泛的，可以说，在20世纪30年代初，不管是官方还是民间赈灾机构，它们报灾及筹办赈务的电报绝大部分是免费的。这种免费措施极大地激发了官办赈务机构和民办赈务团体在救灾事务使用电报的积极性，从而使电报在赈灾中得到更广泛、更频繁地使用，这无疑加快了灾害信息的流动，提高了救灾效率。

    （二）赈务电报免费是政府对义赈组织参与救灾的鼓励和支持，对近代义赈的发展具有积极的影响。

    晚清时期，盛宣怀创办和管理电报事业主要依靠的就是因救济晋豫奇荒而引起朝野关注的义赈领袖。正因为有这层特殊的关系，故电报一开通，就开始在义赈活动中使用。随着《赈务电报免费章程》的制定和实施，义赈组织申领免费电报更有了法律依据，因为每份《赈务电报免费章程》都明确规定，赈务电报的免费对象就是义绅创办的义赈组织或各华洋赈灾团体，也可以说，《赈务电报免费章程》就是专门为义赈组织或民间赈灾团体制定的。赈务电报免费对义赈的重要性主要有两点：一方面，义赈组织参与赈灾，首先要利用各种媒介传播灾情信息，其次要向社会募集资金，在募捐和筹赈的每个环节都需要快捷地传递灾情和救灾信息，再加上近代义赈组织大多是跨区域远距离实施赈济，传统的信函传递根本无法满足急赈需要，故电报为义赈所必须；另一方面，义赈组织往往经费不足，无力支付高昂的电报费用，故电报免费对它们来说无疑是雪中送炭。正因为如此，能否获得免费电报执照对义赈组织能否顺利开展赈灾及赈灾成效都具有至关重要的影响，故义赈组织成立伊始，都把申领免费电报执照作为最紧迫的任务。

    1929年11月，为救济浙江台州水灾，上海各界组织台灾上海台灾急振会。该会成立伊始，就致函国民政府振灾委员会请交通部发给电报免费执照。中国华洋义赈救灾总会是中国近代最著名的国际性救灾机构，也是领取赈务免费电报执照最多的义赈组织之一。1934年6月，在《赈务电报规则》刚颁布不久，总会即表示：“本会虽已呈准内政部立案，但照该章规定，平时不办急赈时，赈务电报不能适用。本会收到上项规则后，当即连同章程分函各分会各事务所知照，俾于发电时加以注意。”（《救灾会刊》1934年第11卷第5期）从以上表述来看，中国华洋义赈救灾总会对赈务电报免费章程是很重视的，并多次告知各分会严格遵守，这正说明免费电报对该会的重要性，是该会事业发展不可或缺的重要资源和条件。

    结语

    救灾是一项国家主导、社会力量广泛参与的系统工程，要想取得显著的成效，既需要有良好的制度和机制、充足的财力和人力，也需要有技术的支持，其中通信技术直接决定着灾害信息传递的速度，是救灾成败的决定性因素之一。近代以来，随着电报的兴办及其在救灾中的广泛使用，灾害信息传递的方法和速度都发生了革命性的变化。由于近代中国的电报事业一开始就由义赈领袖直接参与建设和管理，故电报一开通，便在义赈中使用。1906年苏北水灾救济，是中国近代第一次真正意义上的官义合作救灾，同时由于实行赈务电报免费政策，这次救灾也是第一个大规模使用电报来传递灾害信息。赈务电报免费很容易引发滥发滥用，直接影响正常的电报业务和收入，于是，1910年7月，清政府邮传部制定了《赈务电报免费章程》，在继续免费的同时，加以诸多限制，寓优待于限制之中。此后1913年、1927年、1934年，中华民国北京政府和南京政府先后修订了《赈务电报免费章程》，仍延续赈务电报免费的政策。晚清民国政府对赈务电报实行免费，实际上是对义赈团体参与救灾的鼓励、支持和优待，其目的是吸引和动员民间力量参与救灾，以弥补官赈能力的不足和效率的低下。从实际效果来看，政府的这种电报免费政策，极大地加快电报在赈灾中的广泛应用，使电报成为近代传递灾害信息的最主要方式之一。同时，电报免费对经费不足而又急切需要用电报传递信息的义赈组织来说也是极大地鼓励和支持，是推动义赈发展的重要因素，由此形成的官义合赈的救灾格局，对近代灾荒救济的力量、方式的变化及救灾效果都产生了重要的影响。考察近代的赈务电报免费章程的制定和实施，不仅可以从一个新的视角讨论电报与灾害信息传递之间的关系，对今天的灾害信息传递及政府如何鼓励和支持社会力量参与救灾亦有借鉴意义。

    （本文系国家社科基金重大项目“中国近代灾害治理的历史经验与知识体系研究”的阶段性成果）