伪造的共识：美国当代科技政策史的重新叙事

　　■彭华

　　美国的科技政策长期受到学者关注，相关研究络绎不绝。半个世纪以来，史家普遍接受了一种流传已久的说法，即1945年范内瓦·布什（V. Bush）提交的报告《科学：无尽的前沿》（Science: The Endless Frontier）对战后美国科技体制起了决定性作用。但与以往的美国科技政策史叙事不同，本书《伪造的共识：1921～1953美国的国家愿景与科技政策之辩》（Forged Consensus Science,Technology, and Eco⁃nomic Policy inthe United States）不关注布什，而是聚焦于科技政策形成的历史渊源。作者试图通过将科技政策学与政治史结合的方式，基于详细的史实来突破这一“共识”。

　　作者认为，美国现代科技政策体制的形成，经历了长期的历史博弈，并非简单来自某一个体。不同时期的政治背景，会塑造各种各样的政策流派。这些流派通过结合国家愿景不断博弈，最终共同塑造了美国战后科技体制，并影响至今。作者将政治学理论和历史叙事交织在一起，通过详实的历史案例研究，重新解读了所谓的“战后共识”，使得本书兼具学理性与可读性，对理解当代美国科技政策具有重要参考意义。

　　真的有“战后共识”吗？

　　学者普遍认为，美国现代科技政策的转折点位于20世纪40年代末期以及50年代初期，这被视为美国科技史的分水岭。在这些研究中，学者大多基于经验观察，将美国政府科学技术创新的作用完全归功于1945年范内瓦·布什，他们通常使用两个一般性理论的解读方法——交易成本经济学与自由社会分析。交易成本经济学认为，美国科技政策机构及其所制定的法令发挥了关键作用，推动了美国科技知识的持续发展以及实际应用，而基础科学由于对国家经济贡献有限，则难以产生足够的吸引力。自由社会分析法则认为，是市场吸引了美国的科技政策部门与公众，市场应居主导地位。这二者的解读结果，都为理解美国科技政策提供了帮助。但在本书作者看来，这二者无法单一诠释完整历史事实，均不足以令人信服。

　　首先，自由社会分析法显然无法解释各类政府部门在美国科技体制里作用与地位不断增强的事实，政府干预科学一直是美国制定科技政策的政治文化。其次，交易成本经济学同样无法避免僵化的问题。它忽视了美国政府对经济市场的让步，联邦政府刺激科学研究与技术行动，会制定与执行知识产权与反托拉斯法案以维护市场。同时，由于科技领域彼此之间并不相同，一个领域高效的体制对另一领域或许并不适用，效率之外的其他非正式因素也会影响制度的实施，故政府部门也很难产生符合交易成本角度看来行之有效的制度。综上，用自由社会与交易成本这样简单的分析模式来研究美国科技政策，暗示了美国制度都围绕理论展开，带有一丝必然性的意味，忽视了现实的复杂。

　　传统学者基于交易成本经济学以及自由社会分析法来解读，很容易推导出一个简单的结论，即布什1945年的报告改变了美国科技体制。实际上，布什的报告当然对美国科技政策有重要意义，不过过度拔高这一报告，很容易形成神话，进而掩盖了复杂的史实及曲折的科技发展道路。因此本书作者犀利指出，从某个方面来说，“战后共识”是后来观察家们的“伪造”，掩盖了无数的妥协、试错与矛盾。而在真实的美国科技史上，政治演变发挥了举足轻重的作用，对美国科技政策的诸多流派产生具有决定性影响。故想要理解美国科技政策的制定，把目光局限于1940年代以及布什本人身上是远远不够的。

　　五大流派及其历史博弈

　　破除了“共识”神话，作者指出，美国的科技研究与国家政策之间存在张力，需要回到历史。他总结出美国共有五种比较大的科技政策流派主张：保守主义、联合主义、改革自由主义、凯恩斯主义、国家安全主义。他认为，从1920年代到1950年代，科技政策的流派博弈一直是美国政治史的重要组成部分，这些政策家以自己的方式，将科技政策与国家愿景结合起来。

　　首先是保守主义，长期存在于19世纪的美国，进入20世纪以来仍然具有强大影响力。20世纪20年代，受财政部部长安德鲁·梅隆（A.Mellon）等人的推动，保守主义在美国风行一时，以应对威尔逊总统的过度政治行为。1937年开始的“罗斯福衰退”，又让保守主义重新焕发了活力。当时美国国家科学院院长、贝尔实验室的总裁弗兰克·朱厄特（F.Jewett）便是倡导者之一，他在众议院获得大量支持，推动国会保守派重申美国保守主义政策，从而阻碍部分扩大联邦政府权力的提议，这些提议通常是罗斯福新政里主张干预科学技术刺激经济的内容。

　　第二个有较大影响的流派是联合主义，它发源于第一次世界大战期间的美国动员工作。联合主义者建议创立信息采集和开发机构，以确保美国政府能向适当人员传递关于公共利益的信息。在他们看来，美国政府应该在科技政策上扶持与推动这类机构的发展，以使其反馈给公众。政府要做的，是支持与保护科学研究成果、技术实践的推广，以淘汰部分产能，从而保证工业高效生产，但不主张美国政府管辖科技机构。1920年代的胡佛，在出任商务部部长期间，很大程度上就采用了与当时保守主义并不一致的联合主义政策。1933年到1935年，罗斯福也曾试图借助联合主义政策以应对经济危机。进入1940年代，一种新的修正联合主义学说再度兴起，它以指导全国科技力量来进行战争动员，时任罗斯福科学顾问的布什，就在一些关键工业部门再次推行了联合主义政策。

　　第三个流派是改革自由主义，它兴起于罗斯福新政时期，试图推广新技术，以促进经济扩张的方式分配科技开发成果。著名的田纳西河流域管理局，就是罗斯福新政初期改革自由主义的代表性机构。第二次世界大战结束之后，改革自由主义开始衰落，最后因为反共保守派的出现而终结，逐渐被“凯恩斯主义”取代。但改革自由主义对美国战后科技政策具有重要意义，其中最重要的贡献，就是影响了半个世纪的美国企业技术战略。

　　第四个流派是凯恩斯主义，虽然对市场供应功能认识存在分歧，但基本认同科技是推动经济长期增长的基本要素。1950年代以来，凯恩斯主义占据重要地位，它支持维持冷战所需的巨额军费及研发支出，认为这些政策可能为经济带来间接的促进，也可提高美国科学和技术活动的总体水平。在凯恩斯主义政策下，美国军方占据了政府计划中原计划预留给民用科技政策的位置，成为新产业和人才的培养者。凯恩斯主义对战后美国的影响还包括引入了国家研发开支等总体指标，成为了之后美国评估科技政策的关键工具。

　　最后一个流派是国家安全主义。他们认为美国受到的最大威胁来自国家之外，因此只有将国家安全置于政府所有其他目标之上，美国才能抵御威胁自由和自由市场的挑战。他们强调发展军事技术，应用所有必要的手段来保证安全。这类主张又联合了改革自由主义希望开放原本严格受限的国家安全资源的意愿，迫使政府也增加了对战时国家安全的重视，形成了范内瓦·布什眼中的战时综合政府。后来，杜鲁门总统的经济顾问委员会主席利昂·凯泽林（L. Keyserling），作为一个凯恩斯主义者，也认为必要的军费开支属于良性行为，从而在某种程度上与国家安全主义达成一致。事实上，美国当代航空航天、计算机、电子行业等许多领域都从国防军事项目里受益。

　　在不同时期，这些派别都经历了高峰和低谷。1920年代，随着美国共和党的崛起，保守主义受到了联合主义者的质疑，被称为“喧嚣的20年代”，技术创新由巨型企业主导。而30年代的罗斯福政府，在经济大萧条最严重的时期，就抛弃了保守主义，青睐于联合主义。1937年“罗斯福衰退”后，改革自由主义又取代联合主义受到了越来越明显的推崇，与此同时，凯恩斯主义也应运而生得到发展。第二次世界大战动员令发布后，国家安全主义便主导了战争期间的科技政策辩论。1950年代，由于冷战，要抑制新理念的崛起，保守主义、凯恩斯主义和国家安全主义又达成了一定的“和解”。在此类此消彼长的博弈中，国家科学基金会、国家实验室、溢出概念、研发总支出统计数据等，在彼此妥协中出现，并对美国当代科技体制影响至今。例如，原本打算为军事服务的原子能委员会，既是国家安全主义的产物，也带有联合主义、凯恩斯主义和保守主义的痕迹。

　　本书作者的观点是：科技政策网络并不是单一流派设计的结果，美国在第二次世界大战之后的现代科技政策，正是上述流派博弈与融合的结果。美国政府始终拒斥任何单一流派占据主导地位，范内瓦·布什的理想在后来的实践中也历经各种政治妥协。

　　遗产与启示

　　作为政策学家，本书作者甚至做了两个大胆的历史假设，即：假若没有战争与国家安全主义，美国或许会一开始就实施重要的民用技术发展战略；如果范内瓦·布什在1939年逝世，美国的军方科技机构依然可以得到充分发展，继续形成国家安全主义体制。此外作者还认为，美国科技政策形成中的诸多经验，对于后冷战时代的美国，同样具有解释力。而在结论里，作者强调：历史的类比始终无法取代现实，只能帮助理解过去和现在的差异，不能用于政策预测。

　　此外，哈特将历史书写融入了广泛的社会科学理论，例如新制度主义、结构主义以及路径依赖等等。他不仅以历史档案研究为基础，也结合政策学理论，对历史进行重新叙事，突破了实证主义的框架。这为当代中国发展人文社科跨学科写作，提供了宝贵的案例和启示。

　　其次，作者将1950年代美国科技政策的转折与20世纪美国的科技流派、事件和人物以及关键理论联系起来，采取了宏观视角，具有大历史观。碎片化与整体史之争，在中国研究中争论已久，如何兼顾二者，本书或可提供一些借鉴。

　　本书源于作者在麻省理工学院的博士论文，2011～2012年，他又担任白宫科技政策办公室创新政策助理主任，专注于美国的科学、技术和创新政策。除了本书，作者还有《创业政策的出现：美国知识经济中的治理、初创企业和增长》等著作。作为美国科技政策制定的亲身参与者，对美国科技实践有较为深入了解。故阅读本书，不仅可理解历史，也能回应当下。