清代厅制与边缘地带的行政治理

    近年来，学术界在讨论国家治理等问题时，越来越将“规模”作为一个重要变量，对于国家规模与经济影响之间的关系，经济学探讨较为充分。对于国家规模与政治体制的研究也开始出现，笔者新著《边缘地带的行政治理——清代厅制再研究》以清代“厅制”为切入点，核心是探讨清朝在边缘地带的行政建置与治理能力。姚中秋曾指出“自有政治的观念活动以来，规模就是其中一个重大的隐秘主题：或者作为政制设计需予解决的难题，或者成为导致一个政体崩溃的根源。在中国政治史上，规模问题以各种形态反复呈现，促使人们发展出各种政制构想”。周雪光在阐释中国国家治理的制度逻辑时，将这一问题的提出归结到“治理规模与负荷”上，并较为系统地阐释了国家治理的规模如何影响了组织程度、组织方式和相应的组织成本，进而试图从组织学的角度，通过对中国官僚体制的研究来解读中国国家治理的制度逻辑。泮伟江既谈到了中国的超大规模性所带来的“负荷”，也提示了超大规模性带来的正向作用，特别是庞大的国土面积和人口所带来的规模优势与近四十多年中国经济增长奥秘之间的关系。

    对于当代中国而言，国家规模所引发的“一统体制”与“有效治理”之间的矛盾成为观察当代中国各类制度设计的逻辑起点。而对于传统中国而言，除了“一统体制”与“有效治理”这一对长期存在的问题之外，还有一些特殊之处。以清代为例，它面临着一对与当代不同的结构性矛盾：“超大规模”与“有限政府”。

    清朝国土之辽阔要超过今日，而人口亦从清初一亿人增加到乾隆年间的四亿人，构成今天中国庞大人口的基础。但是清朝政府的正式官僚数量保持了一个非常有限的程度，根据《缙绅录》量化数据库的统计，从中央到地方的正式官员不到两万人；就行政区划的数量而言同样如此，中国的县级政区数量从秦朝时有一千稍多，到了清代也不过一千六百多，增长相当有限。那么一个问题就出现了，清朝的超大规模性，迫切需要投入更大规模的官僚队伍进行治理，但清朝又维持了一个有限政府的架构，这种结构性的矛盾始终是我们观察清朝地方行政制度设计要考虑的逻辑起点。无论是中央与地方权力的划分，还是地方行政体制的制度设计，或是官员选任与空间调动、政府架构中胥吏等人员的功能、县级以下乡绅的作用与乡官设置与否的争论等，都可以被纳入这一对结构性矛盾之下来观察。

    地方行政制度的设计正体现出这一对结构性矛盾。清代与明代相比，在政区设置上最大的区别就是新出现了“厅”，明人称其行政建置为“府州县”，而清人则以“府厅州县”一词概括，进入民国时期以后，厅制即被废除，迄今未恢复，可以说厅制与清朝相伴始终，也是最能反映清代治理特色的政区建置。

    “厅”这一名称出现很早，最初是作为衙署的含义。政区意义上的厅制源于明末，它缘起于同知和通判的分防并逐渐具有一定辖地，具有了一定的政区性质。由于同知和通判的衙门有“厅”的称呼，人们习惯上开始将这一新的区划形式称为“某厅”。入清以后厅制逐渐完善，到乾隆时正式形成，“府厅州县”开始连用，厅也成为清朝行政体系当中的正式一员，在法典和志书编纂中得到认可。清代的厅按其长官有同知厅和通判厅之分，按其头衔有抚民厅和理事厅之别，按其隶属关系可分为直隶厅和散厅两类。直隶厅为统县政区，与府、直隶州平级，散厅为县级政区。进入民国以后，厅不再作为政区意义而存在，而称为各类机构的名称，如交通厅、办公厅等，这一含义至今仍在使用。

    定额观念、分辖趋势与厅制发展

    厅缘何在清代成为正式政区之一种，要从厅与府、州、县这些清之前已然存在的政区在功能上的异同中去考虑。关于厅的功能，前人曾提出“过渡性”和“防御性”两种解释。所谓“过渡性”，乃是指厅设置多出于临时性，仅仅是其间处于过渡状态的一种形式，其最终归宿是郡县化；至于“防御性”，见于施坚雅关于中国城市体系的研究中，他认为无论直隶厅还是散厅，多出现于所属更高一级政区管辖范围的边缘地带，“在帝国边境——南部和西南的国境、亚洲内地边境，以及沿海——防卫的主要负担由直隶厅和散厅承担。至于内部边境，在不同于省级边境的地区边缘，其主要负担由散厅治所承担”。吴正心曾对上述两种解释提出疑问，他认为“过渡性的说法最多只能适用于边地”，而厅的防御性功能，“并不表示其他形式的地方政府没有类似的优点”，从而指出“过渡性和防御性各有其局部适用范围，无法圆满地解释厅的主要功能”，并提出“催生新政区”是厅的主要功能。

    笔者基本赞同吴正心的分析，但认为应当以乾隆年间为界限分阶段来解读厅的功能。由明清之际厅制发展的分析，可知厅产生之初是与边疆拓展和卫所的文官化管理密不可分的，在清初一段时间内，的确在若干区域表现出明显的“过渡性”色彩，在部分卫所地区，同知和通判在一定阶段起到了替代性功能。在雍正年间，有多处的同知和通判辖区被改置为府州县。从这层意义上，“过渡性”是厅产生之初的一个基本特征。但由于特殊的政治经济情势下保留下来的若干厅，因援引案例不断增设的缘故，使得厅的数量在雍乾时期有所增加，尤其是乾隆以后，清廷在政区和职官设置上的“定额理念”使得厅这一制度得到极大发展，并最终大量增设而成为正式的政区形式之一。

    清代在赋税制度上长期呈现“定额化”的趋势，本着“量入为出”的财政理念。定额观念并不仅仅体现在赋税上，同样体现在官员数量和政区设置上。在经历了雍正年间大规模的政区改革以后，刑部右侍郎杨超奏请酌停州县之改隶、佐贰之添设，“嗣后所属州县，除实在离府辽远必须改隶及村镇繁难之地实应添官弹压者，仍准具题外，其余控制既已得宜，一概不准渎奏，则在民之纷扰可免，在官之责任愈专，国帑不致虚縻，地方益臻宁谧矣”。至乾隆六年，清廷正式下令保持职官尤其是佐杂官员数额定制，“从前各省佐杂等官，各督抚有奏请添设、改隶，责任转无专属，请嗣后倘各省需用人员，止准于通省内随时改调，不得奏增糜费”。

    如此一来，追求政区稳定和官员定额成为清代政治的一种理念，除了清末台湾、东北、新疆设省的确需要大量设置新的政区以外，其他时间，对新设政区，非极其必要，清朝统治者并不鼓励。如贵州锦屏县，道光十二年裁入开泰县，咸丰十年云贵总督张亮基、贵州巡抚刘源灏力主恢复锦屏县治。此事经吏部讨论通过，却遭到咸丰皇帝一语否决，其理由是“前既奉有圣谕，断无复还之理。况该处距附郡首邑不过百余里，得人为治，不必添设一官。该督等所请着勿庸议”。这虽然有咸丰皇帝过于拘泥于道光皇帝的裁决而不知更张的缘故，也有过于强调官员自身施政的能动性而不愿轻易增加官员的定额理念在。然而，地方政治形势随时变化，理应因地制宜而不拘泥。在此种情况下，既要兼顾清代地方行政的“定额观念”，又有随时新置政区的“刚性需求”，尤其是考虑到清代人口的剧增和地区开发的日益成熟，这种矛盾更是越来越突出。唯一可行的办法只能是将原驻在府州县的佐贰官分辖，或是将原本承担部分职能的分防佐贰进一步升为具有完全职能的政区，这使得清初以来便产生的厅的建置得以长期稳定并逐渐增置。

    受到定额观念影响的绝非厅制而已，在其他层级政区中也多有体现。其一是道制。道在明代因布政使司、按察使司的分辖而产生，清代将明代名目繁多、事务单一、区域重叠的复合型“道制”结构调整为以专业道为补充，主要由分守道、分巡道组成的结构，各自划分区域，并将其品级、治所固定，职能渐由单一而趋于复合，成为省与府级政区间的一个重要的承转机构。在内地与边疆交界、汉人与少数族群杂处的地带，道实际上起着“准政区”的职能，这其中至少包括山西蒙古交界的归绥道、直隶蒙古交界的口北道、新疆的镇迪道以及东北建省以后的更具独立性质的道。至民国初年，又废府存道，最终短暂地成为介于省县之间的一级政区。其二是州县佐杂分辖之制，这主要是集中于州县以下行政组织的变动，其意义不亚于对县及其以上层级的调整。清代的僚属官，包括典史、县丞、主簿、巡检、州同、州判、吏目等，无论分防与否，都可能划定一定的辖区。在辖区内，行政职能较为完善的职兼刑名、钱粮，几乎与州县没有任何区别。尤其是在边疆地区，州县佐杂设立具有极强的独立性，如甘肃的分征佐贰。次一级的可以具备征收钱粮和处理民间细事之权，如福建等地的分征县丞等；最多的还是授予弹压地方及处理民间细事之权，在司法上构成一个“分辖区”，以《南部档案》中所记载的富村驿巡司和新镇坝县丞为典型。以往知县作为“亲民之官”的功能被部分消解，在广东等地区，更由于局部地区佐杂设置的高密度，知县成为“治官之官”，从而使得清代的基层社会控制模式与前代有了本质的区别。笔者应用地理学界的概念，将其称作“县辖政区”。

    清代定额观念引发了各个层级的佐贰官员分防于治所之外，其结果是促成了新政区的诞生，并最终形成了清代地方行政制度的基本架构。与明代相比，清代在省制上加强了集权，使得明代三司分立的局面一转变为由总督与巡抚在一省之内的专一事权；明代杂乱无序的道员被归并，其辖区相互排斥并有固定治所，使得名义上仍为省级官员的“道”成为介于省与府级政区之间的一级承转机构，进一步加强了省对府级政区的控制。与明代一省级政区内三司并立，由布政司、按察司副职而延伸出的道员职能专一、临时而相互交叉，兼以明代晚期在布政司、按察司之上新增总督、巡抚的“混乱”局面相比，清代的省级政权架构是一种极有秩序的存在，并表现出一种“集权化”的倾向。然而，在省级以下，清代又显示出了诸多灵活性和分权化的一面，从政区形式上，新增了“厅”，从而使得府级政区存在府、直隶州、直隶厅之别。清代采取的众建直隶州及新置直隶厅的政策，使府级政区大大增加，明代众多面积极为辽阔的府辖境缩小，减少了管理半径，进而提高了地方控制能力；在县级政区上，除了原有的散州、县外，又有了散厅。对于散厅而言，将一府之中较紧要之区单独划割，交予与知府同城事简的同知或通判，是将正印官之权分予僚属官。同时，明代原有介于府、县之间的属州在清代彻底消亡，或升为直隶州，或降为不领县的散州，转变为纯粹的县级政区，消除了明代存在的布政使司—府—属州—县这一行政链条上最长的一环，而使清代地方行政层级体现为较规整的三级制。对于县下一级政权而言，尽管所辖人口在清代大量增加，但通过佐贰官的分辖体制和县辖政区的设立，极大缓解了知县等正印官的管理压力，避免了析分县级政区的隐忧。如此多种形式的政区存在，可根据地方政治态势随时调换，达到清代统治者常常提及的“因地制宜”之效。新产生的厅和县辖政区这两种形式又往往是移驻已有的佐贰文官而设，既满足了增设政区的需求，又不致增加冗员。明清地方行政制度的转变是一个由混乱到秩序的过程，其间体现着清代“精巧”的地方治理策略。

    边缘地带的行政治理与渐进式“郡县化”

    圈层是观察中国空间结构的重要理论工具之一，特别是清代，可以划分为郡县、藩部和藩属等多个圈层。不过学界以往多关注圈层内部，而对圈层交界地带的治理变革重视不够，这一地带的伸缩正是观察中国空间结构变动的重要方向。对于郡县区域而言，这一地带属于“边缘”，对于藩部而言同样如此。如果观察清朝府州县与藩部两大圈层的过渡地带，正可以发现厅的广泛分布。由于清朝采用了“因俗而治”的治理策略，在不同区域采用了多样的治理结构，这一地带所设置的厅就具有了特殊性，诚如陆韧所概括的“行政双结构、民族构成多样性、户籍管理分类性、赋役征收的差异性和军事控管性”等特征。但厅的建立并不意味着在维持一种二元政治体制的并存，相反，由于厅多属于行省长官，加上更上一级的道的建立，已包含了统合两套体制的倾向，这为后来理事厅变为抚民厅，甚至逐渐转变为州县提供了制度上的可能。

    比较典型的如山西、内蒙古交界的归绥地区从清初的卫所体制，再到协理通判的设置，而后演化为理事同知体制，再到道的统合，再到抚民同知的改造，再到设行省的议论，整个清代两百多年间归绥区域发展脉络正体现了郡县与藩部两大圈层交界地带治理模式的变革，从中可以看到清代“摸着石头过河”不断探索的过程，也体现了这一地区“厅县并置”式的混合行政建置模式是如何发展起来并适应了当地特殊的政治与经济结构的，但也不可否认尽管行政建置存在二元体制，但大的发展方向是朝向“郡县化”。

    归绥地区的案例不仅仅是地方性的个案，它同样在清代边缘地带的治理中带有相当的典型性，在甘肃、四川、云南、贵州等省的厅制发展个案中，如果不刻意突出区域历史发展与设治过程的细节差异，大体而言，其地方行政制度变迁的历史具有很强的相似性。如果推而广之，我们甚至可以把厅在圈层过渡地带的演变看作中国古代郡县体制向边缘地带不断拓展与整合的一个既带有清代的典型性又带有普遍性的案例。从这一角度出发，我们对历史上曾经存在过的各类特殊行政区划类型理应给予更多的关注。类似秦汉时代的道、民国时期的设治局等，都带有和清代的厅类似的功能。对它们的制度演变和空间分布的研究也将增进我们对边缘地带如何一步一步被整合进统一的国家这一历史进程的理解。

    清代在边缘地区的郡县化进程相当缓慢，类似归绥地区都经过了长达一二百年历史才逐渐整合，可以称得上是渐进式的，个中原因固然复杂，但归根到底是与清朝管理边缘地带的直接行政资源并不充足有关，因而制度设计必须兼顾中央权威和地方原有势力的利益，不得不经常有一些过渡性和平衡性的行政设计。正因如此，这一区域的行政制度建设并不稳定，在不断调整中适应新形势、新变化，甚至也可能会有反复。

    将厅视作观察边缘地带的整合进程的重要指标，也有助于我们重新理解谭其骧以县的设置为指标来观察“地方开发”的经典研究模式。谭其骧称“一地方至于创建县治，大致即可以表示该地开发已臻于成熟；而其设县以前所隶属之县，又大致即为开发此县动力所自来。故研求各县之设治时代及其析置所自，骤视之似为一琐碎乏味的工作，但就全国或某一区域内各县作一综合的观察，则不啻为一部简要的地方开发史”。县往往是政区发展到最高阶段的产物，从历史时期特别是清代厅制的发展历史来看，地区开发往往并非一步到位到设县的程度，往往是先设置低级别佐贰官如主簿、巡检等，再设置高级别佐贰官如同知和通判，条件成熟以后再与邻近政区分割辖境而成为“厅”一类的建置，进而又发展为府县；如条件不成熟，也可以撤销建置甚至职官，可进可退。这种行政制度变迁的模式比较常见，一定程度上也代表着地区开发的深入程度。因此，在以县为指标透视地区开发史时，仍然很有必要进一步细化，将职官移驻和政区形式的转换纳入观察视角当中，有助于更全面地理解一个地区的开发史。

    厅制的不完全性与“一统体制”“有效治理”关系再认识

    清代的厅与府州县相比，尽管往往以“府厅州县”并称，甚至存在个别府州县转为厅的情况，但就整体而言，厅作为政区的完整性始终不如府州县，譬如府州县官用官印，正方形，厅的同知、通判则始终为关防，长方形，仍暗含“临时派遣”之意。终清一代，“厅”仍然在某种程度上可以视作一种“不完全”政区。即使从辖境上来说，厅境的庞大与不规则性同样要超过府州县，据笔者对《嘉庆重修一统志》所记录的“四至”的统计，就县级政区而言，就均值而论，县的广袤分别是126里、127里，东南西北四至分别是61里、62里、65里、65里；州的广袤平均是160里、152里，东南西北四至分别是80里、81里、80里、71里。州县四至均匀分布，特别是县，比较符合“百里之县”的理想设计。可是厅的广袤分别是185里、301里，东南西北四至则是105里、152里、80里、149里，不仅面积过于庞大，而且很不规则，这就意味着厅要继续分出新的政区，并很有可能与邻近政区继续进行边界调整，这也显示出它的不稳定性。如果再考虑到同知和通判类型之多样、职能之差异，在地方官员中并不多见，即使不具备政区功能的同知、通判依然可以共享“厅”的名称，清廷亦无意在两者之间通过调换政区通名的方式予以解决，这也能够从另外一个角度证明这一“不完全性”背后是国家有意的制度设计。

    这种不完全性是不是清代政区体系不成熟的表现，抑或是另一种形式的治理智慧？ 我们就要从中国政体的内在矛盾说起。周雪光在论述中国治理的制度逻辑时富有洞察力地观察到中国国家治理的一个深刻矛盾是“一统体制”与“有效治理”之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权之间的紧张和不兼容，前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。在一统体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻求某种暂时的平衡点，由此产生一系列制度设施和应对机制。

    围绕“一统体制”与“有效治理”产生了一系列的制度安排，不过学界关注比较多的是“有效治理”，包括政策执行层面的灵活性，而对于“一统体制”本身仍然有待深入探讨。“一统体制”强调决策的一统性，某种程度上也可以称作“一刀切”似的做法。不过从清朝的政治实践而言，“一统体制”也并非如此，而是具有多重面向，清代奏疏中经常出现的一个词语是“因地制宜”。所谓的“因地制宜”并不是从政策执行的层面强调对于一统体制的灵活应对，而是侧重强调“一统体制”本身的灵活性，可以说清人对于“因地制宜”的强调也是为了解决制度的一体化与地方的差异性之间的矛盾而折中的结果，且本身暗含于“一统体制”内部。在探讨中国王朝国家治理逻辑时，应对“一统体制”本身做更多元的思考，特别是从“治理技术”的角度。

    如果翻阅清代典章制度史料，可以看到类似《大清会典》一类的政书虽然所记载的多是成型的制度，但乾隆以后《大清会典》同时配有《则例》《事例》，将历年由“例”所构成的法典逐一列举，从而深刻体现了不变的“典”和变化的“例”之间的关系，两者共同构成了清代国家治理的基本制度安排。可以说，“一统体制”本身不是一种僵化的制度安排，同样有着“因地制宜”“灵活调整”的一面。

    厅制正是清廷“因地制宜”政策的一种。首先就表现在同一层级存在多种类型的行政体制，在省一级存在督抚、将军、办事大臣体制，在府一级则有府、直隶州、直隶厅，也包括边疆地区类似于府一级的架构，在县一级则有县、散州和散厅。而在同一层级中，也可随着地方政治形势的变化而出现体制之间的转换，特别是厅的设置与转换，成本更低。其次则是一官多职，同一官员出现具有差异性的职能赋予，如同知、通判就可分为多种类型，一如前文中所提及的，既有负有全面之责者，又有理事、水利、海防等多种类型，从体制设计本身就体现了清朝一统体制的灵活性。也正因此，厅制才具有了府州县等行政体制所不具备的优势，而成为清朝地方行政体制架构中“因地制宜”的重要表现之一。这种“一统体制”内在的灵活性亦不独存在于清代，在漫长的历史时期和当代同样存在，理应在理解中国国家治理的制度逻辑时给予更多关注。

    （《边缘地带的行政治理——清代厅制再研究》，胡恒著，社会科学文献出版社2022年4月出版）