供水承包商为何被“君主”扫地出门

    两百多年前，欧洲国家的人民每天从附近的河流、水井或者水池中获取用水；穷人的消费能力有限，只能直接从河里打水，而富人都有自用的水井，也可以购买上门服务或者指派仆人到公共水泉取水。从中世纪一直到法国大革命后期的很长一段时间里，基本上都是个人根据自身的能力和手段努力解决用水问题。古罗马时代那些伟大的创造：引水渠、水网、水渠系、废水回收装置都成为遥远的回忆。三十年前，在中国的很多村庄，人们还需要从附近的自涌泉井中挑水饮用，从池塘里挑水喂养牲畜。人们不得不在附近的河流、池塘边上洗衣服、洗澡、戏水、消暑。城市居民则从公共水井中打水饮用，邻近河流的城市居民甚至也直接饮用河水。此后，富裕的农村家庭往往自掘一口水井。只有国营企业的职工们能够饮用到经过漂白粉消毒并由铁制管道输送到住宅区的河水，多户共用两三个水龙头。到今天，人们从自己家的水龙头里使用的水远远超过了一桶的量（不下140升）。有据可考，自来水输送入户直到19世纪之后才逐渐普及，而私营企业是这场普及运动的先驱，它们创建和运营了欧洲和美国的第一批供水网络。而当供水成为城市基础设施的一部分、并作为向社会提供的公共服务时，政府主导了一切，曾经是供水先锋的私营企业被扫地出门。

    三大城市供水商的不同命运

    人们每天都跟水接触，刷牙、洗脸、洗澡，泡茶、喝咖啡、冲马桶；城市中的消防、喷泉、洒水车等，没有水，一座城市顿时会陷入紧张、慌乱的局面。十多年前，广州市已开展“雨污分流”工程，包括上海、南京、北京等许多城市的社区都开始实施“雨污分流”。雨水直接排入江河、污水经过处理后再排入江河，这一做法有什么意义？ 为什么要开展“雨污分流”？ 以及那些人们历经几百年甚至几千年都反复在追问的问题：从哪里取水？ 如何保证喝到干净水？ 怎样处理生活和工厂污水？ 最关键的问题：供水何以成为政府的市政（公共）服务？ 曾经风光一时的供水先锋何以被君主（政府）扫地出门的？ 法国学者克里斯托夫·德费耶（Christophe Defeuilley）所著的《君主与承包商：伦敦、纽约、巴黎的供水变迁史》（唐俊译，社会科学文献出版社2019年，以下简称《君主与承包商》）从比较史、跨国史的角度回答了以上问题。德费耶从稀缺的或尘封已久的史料中追溯伦敦、纽约、巴黎三座城市的供水变迁史，再现供水网络创建过程中的标志性事件和工业主义技术的演变，讲述了19世纪私营供水企业被君主（由民族国家借尸还魂的政府）无情地扫地出门的故事。

    《君主与承包商》追溯了“1900年世界三大城市”——巴黎、伦敦和纽约——的城市发展故事，以及公共饮用水服务的普及。立足于经济学、历史学和社会学等学科的交叉分析，使用英国下议院的报告、塞纳省的档案等新的史料予以论证。德费耶认为，从17世纪的伦敦到20世纪初的纽约、巴黎和伦敦，在具有决定性意义的历史进程中，这三座城市的主要问题是公共当局和私营企业之间关系的演变。而巴黎与其他两个世界大都市又不同，创生出“公共行为委托”模式（公共服务授权）。当然，伦敦和纽约这两个大都市更能代表世界上绝大多数城市。虽然伦敦是城市先驱，但纽约早在19世纪30年代，初期的供水建设、私营部门和现代供水网络，逐渐被市政府的直接公共管理所取代，伦敦在20世纪的最初几年才实现。相比之下，在“光明之城”，通用自来水公司（法国威立雅环境公司的前身）成功地避免了被驱逐，并蓬勃发展。如果把供水及其衍生的产业链视为一个王国，新河公司的休·米德尔顿、曼哈顿公司的阿伦·伯尔和通用供水公司的亨利·西蒙分别是伦敦、纽约和巴黎的私营承包商君主，而只有通用供水公司仍保有君主的地位，如何解释这一历史现象？

    就像水系统的所有政治和社会历史一样，德费耶在该书中展现了一个结果截然相反的历史变迁。就这个主题，法国学者克里斯特尔·佩松（Christelle Pe⁃zon）和多米尼克·洛兰（Domi⁃nique Lorrain）有同样出色的著作。美国和英国都被视为公共管理和市政委员会逐渐树立权威的集大成者，而法国则被视为“公共行为委托”模式的设计者，依靠少数大型私人城市服务集团。德费耶认为，“治理模式的选择不仅仅出于经济原因”（第22页），相反，它们是由于设计供水服务的方式发生了重大变化。第一批公司是在这样一种环境下投资建成的：即家庭供水网络被视为一种商业选择（包括送水工、私人的水井、公共喷泉等）。但到19世纪，持续这个世纪三分之二时间的卫生革命从根本上改变了游戏规则。水对公共健康的直接影响得到普遍认知，一旦后者成为政府的主要责任，家庭供水服务就成为一项普遍关心的公共服务，并相应地成为公民的一项基本权利。因此，私人利益似乎与这种普遍利益发生冲突，于是出现私营企业创造了供水网络却在很多国家逐渐被边缘化的现象，直至“私营企业参与供水资源的资格被永久取消”（第25页）。

    这种政府与私营企业之间的紧张关系在纽约变成一种不可克服的矛盾，这是由这个大都市的主要私营运营商曼哈顿公司开展的大量腐败和政治献金产生的。在公众看来，美国“政治机器”无法支持一个长期妨碍城市铺设大规模、能够治理重大污染的供水网络的合同。在伦敦，故事更长、更曲折，但基本上遵循同样的逻辑：私营企业不会为公共利益服务；民众指责私营自来水公司：“水量少，水质差，危害健康，价格太高，垄断地位，只考虑股息增长（已经达到‘巨额’的程度）。”（第123页）巴黎的特点是公共部门和私营部门之间的关系特别灵活，这种关系能够在适当的时候发挥作用，以消除来自民众的批评。这种适应性“要求服务不断发展、现代化并始终符合用户的需求，而不是长期固定（在合同文件中，其条款无法修改），这是君王理论的必然结果。”（第254页）形成这种适应性的原因有很多，最根本的是通用自来水公司（CGE）的出现。该公司的大部分董事是圣西门主义的信徒。他们认为“自己不是那种唯利是图、欺负弱小竞争对手的‘典型’私营企业，而是一个为政府服务和分忧的组织，通过产业组织的手段和能力，实现政府有关国家层面和市政层面的目标：开展重大基础设施项目，协助改善整体福祉，从而刺激整个行业。”（第215页）法国自来水公司能够长久存在的三个原因：社区的分散使得大型私营企业的行动合理化；形成促使妥协的国务委员会判例法（“君王理论”“不可预见理论”等）；省长的保护作用，他们将合同条款同质化。

    相互交织的水的故事

    总体而言，《君主与承包商》可读性很强，论点往往令人信服。这本书给读者上了三堂课：第一，今天看来理所当然的事情，至少是一个世纪的产物，往往是一个多世纪的产物，是错误、失败和激烈争论的结果。从16世纪到19世纪，供水网络确实是新兴资本主义伟大冒险的一部分。由于需要大量资本，这是“商界精英、业务很广的‘全能型商人’和最大的进出口商人”（第74页）的游戏场。而且这些人与政治具有密切的联系，因此，英国国王詹姆斯一世是新河公司的股东；曼哈顿公司由托马斯·杰斐逊的副总统阿伦·伯尔创立；CGE则因为其董事普罗斯佩·安凡丹（Pros⁃per Enfantin）而成为一个奇妙的组合，是第二帝国资本主义和圣西门主义的中心。第二，市政化的历史远早于1880-1910年市政社会主义的发展。早在1840年，英国社会改革家埃德温·查德威克（Edwin Chadwick）已经开始呼吁地方政府管控自来水公司，这一设想重新受到重视，“市政化”开始浮出水面。这可以说颠覆了我们关于市政改革、市政化出现在19世纪末的原有认知。第三，该书所提供的伦敦、纽约、巴黎三个世界大都市的个案不仅仅是地方性的知识，更是全国性的，供水网络的“资本主义”发展在全国其他城镇都能找到。而更加重要的是，德费耶的阐述已经超越了民族国家，提供了跨国城市史的“理想模型”。从18世纪初开始，英国工程师辗转于全世界各个城市，传播供水网络的理念和技术。本杰明· 亨利 · 拉塔伯（Benjamin Henry Latrobe）于1789年设计了费城供水和分配的规则。威廉·林德利（William Lindley）在19世纪下半叶应邀参与了欧洲大陆30处供水网络（主要分布于汉堡、法兰克福和华沙三座城市）的建设，约瑟夫·奎克（Joseph Quick）也受邀参与了类似的活动，负责柏林、圣皮埃尔、安特卫普、阿姆斯特丹四座城市的供水网络建设。英国的天使投资者参与欧洲和北美地区的供水网络建设，包括蒙特利尔、柏林、威尼斯、那不勒斯、塞维利亚和阿拉斯等城市。（第6页）

    德费耶将他的这本书分为四章，实际上是四个相互交织的水的故事。在阅读完这本建立在档案研究基础上的作品后，唯一感到遗憾的是，他将供水市政化归因于卫生革命似乎过于简单化。这使市政当局给人们留下一种愤世嫉俗的印象，他们似乎只关心自己选民的健康。这显然是一个简单的假设：即城市作为一个公众机构，必须有美德、公正、中立、节制和忠诚，必须善于与公民建立信任关系（第19页）。然而，这种观点并不能解释20世纪90年代的私有化进程，尽管供水网络的私有化进程的规模比其它基础设施的私有化进程的规模更为有限，但如今仍影响着三分之一的欧洲人。19世纪的一个基本假定是城市突然变得不那么卫生，故而影响了水与公共卫生关系的认知及供水网络的配置。到20世纪末，考虑到水与公共卫生之间的关系是毋庸置疑的。那么，影响19世纪水与公共卫生关系判定的那些理由，即对市政当局普遍的信任——有能力承担公共实体并领导国家发展大局，还能决定是否市政化的命运吗？ 德费耶的分析方法具有局限性，这种方法强调了水部门的特殊性，但没有充分地将该部门置于更普遍的理性和政治时代的背景下。

    供水网络的普世使命

    该书的中译名是“伦敦、纽约、巴黎的供水变迁史”，确如该书内容所涵，是关于这三座城市供水问题的一部历史。暂且不管该书侧重哪一方面（社会的、经济的或者政治的等），它的写作对象就是城市，而且并不是把城市作为背景来写。除了以上的分析，该书展现的五个维度有利于我们更好地理解欧美国家城市供水网络变迁的历史问题。

    第一个维度是日常生活。撇开城市化、工业化，回到纯粹的日常生活来思考“喝水”这件事情的时候，该怎么去把问题交代清楚？ 德费耶指出，“直到19世纪，城市居民的用水主要有三种渠道，这三种渠道一般情况下都是共存的，即从池塘和江河里打水；借助引水渠或水管从当地公共水域抽水；挖掘水井获取地下水”（第28页）。无论是哪种取水方式，都是与日常饮用相关的生活所需，喝水是常识，而这种常识指导我们基本的理性思考。这种常识今天看来是司空见惯的，但是回到历史场景中去，如何去理解时人的行为和选择？ 这时候需要撇开我们固有的认知，比如工业化、城市化、公共服务、卫生观念等，回到日常生活的常态、回到自然中去思考。

    第二个维度是城市化。在这里，城市化的重要指标是人口的增长，它迫使人们正视用水的问题。当然，工业发展是其推动力之一。城市人口越来越多，对基础设施建设提出了越来越大的挑战。比如公共厕所、垃圾处理问题。工业主义提供了日益丰富的生活用品，同时也制造了大量的垃圾和污水，这些垃圾、污水直接排放到池塘、江河。德费耶敏锐地指出，欧洲的城市化和工业化虽然缓慢，但步伐坚定。这时候，用水问题不断变得尖锐，城市的密集也导致传统病的大规模扩散。依靠个人自身解决供水问题的方案逐渐被淘汰。另一方面，城市化实际上也导致了生活成本的增加，正如德费耶所揭示的那样，安装自来水需要收取初装费，而这不是所有的人都能负担得起的一笔费用。

    第三个维度是工业化。如果说城市化向供水问题提出了挑战，使得供水网络必须得到重视和改善。那么，工业化则提供了改变的可能性。工业化提供了技术支持，包括抽水泵、管道输送等。德费耶非常细致地展示了工业技术在泰晤士河、哈莱姆河、塞纳河等河流上的使用。尤其是工业化的加速发展，促使政府将供水网络视为不可或缺的基础设施，肇基于工业化的现代民族国家不仅能够提供更大水量的设备，并且能够尽可能地减少污染。

    第四个维度是民族国家。谈到民族国家，该书涉及的是国家和地方，以及国家和地方中间夹着的私营企业。德费耶叙述政府和私营企业在供水权力上的博弈，私营企业为什么一定要寻求合法性？ 法国实现了市政当局与私营企业合作的局面，说明民族国家越羸弱，就越需要地方力量的支持。因为法国大革命把波旁王朝连根拔起，失去了政治稳定的根基。私营企业类似于以前庄园贵族的力量，它们平衡了市政当局与市民之间的利益，在弱民族国家（行政力量）的框架内产生了“公共行为委托”模式。

    第五个维度是公共卫生。也就是关于卫生观念、卫生管理的问题。前文述及，相比于城市化、工业化和民族国家因素，德费耶认为卫生观念的改变对供水网络变迁的意义是根本性的。19世纪40年代，“细菌致病论”提出后，人们的公共卫生意识逐渐转变。德费耶在《君主与承包商》一书中反复提到“1832年霍乱”，这场疫情对供水模式和城市用水造成深远影响，对于19世纪卫生观念的变革和公众和市政当局对供水问题的重视具有关键作用。但是，实际上“卫生观念”的出现或者改变，不是一蹴而就的，有一个非常缓慢的接受过程。而正是这个过程的缓慢程度在英国、美国和法国存在不同造成了供水模式的不同，这一点德费耶没有明确论述。

    以上五个维度有助于从不同侧面理解私营供水公司与市政当局几个世纪相爱相杀的原因。这五个维度贯穿于该书的各个部分，或显或隐，从不同层面帮助读者理解在私营供水承包商被“君主”们扫地出门的具体原因，以及在这个历史进程中产生不同结果的影响因子。新河公司的休·米德尔顿、曼哈顿公司的阿伦·伯尔和通用供水公司的亨利·西蒙分别是伦敦、纽约和巴黎的私营自来水公司的领路人。他们都有自己的个人作风和不同的境遇。这些私营公司在供水网络创建和普及的历史中都扮演了很重要的角色，实现了从个人方案的积累向创建大型的、集成的供水系统这一普世使命的转变。日常生活、城市化、工业化、民族国家和公共卫生的维度是供水网络所涉及的人口、居民数量、物质基础、资本主义、公共健康、国计生民等要素的“表征”，是影响私营供水公司与政府关系，并最终决定供水承包商是否被扫地出门的关键点。这些维度与供水网络进展本身又是相互影响的关系。比如说城市化，一方面，如果没有基础设施，没有城市逐渐成熟的技术体系来支持供水网络的发展，城市化所带来的经济、社会和环境上的后果在很多方面仍然有待研究并且无法预测，甚至会产生严重的后果。另一方面，提供足够的、大量的水资源来满足居民的需求，保证工商业活动运行，防范火灾这一日常生活需要，应对土地污染、防止传染病通过污水传播这一公共卫生关切，都是每个大城市的基本功能。诚如德费耶在结论里指出的那样，特别是一些最重要的地区：首都、大型经济空间的中心城市和极具吸引力的地区，如果没有合理的饮用水供应体系，这些地方便不能保住它们的地位，也无法可持续地发展下去。（第258页）其中的辩证关系和相辅相成显而易见。

    确保穷人用水

    除此之外，《君主与承包商》所讨论的问题和分析路径具有非常丰富的面相。首先该书很容易让人想起美国历史学家丹尼尔·T. 罗杰斯的著作《大西洋的跨越：进步时代的社会政治》（译林出版社2011年版）。德费耶同样向读者呈现了一个大西洋频繁交流的时代。当时巴黎和伦敦之间的交流很多，他们互派官员考察，在供水网络建设上是有互动的。虽然关于美国和这两个国家的关联的叙述并不多。由于19世纪商业贸易和许多垄断企业的跨国性质，承担供水网络工程建设的私营企业必然是跨国史的议题。比如法国通用自来水公司，它的业务涉及到欧洲一些国家和地区。而德费耶所认定的改变供水模式的卫生观念，多是从欧洲国家向世界传播开来的。其次可关注的是社会政治（social politics）的概念。社会政治的研究是自下而上地认识历史和社会。与传统的政治关注精英阶层不同，社会政治的研究主要关注少数族裔、妇女、儿童以及边缘人物的生活和事务。向城市居民提供公共服务的组织、公司等，以及德费耶所谈到的那些昙花一现的供水公司，实际上都是采用了自下而上看历史的方式。

    实际上，从19世纪初开始，供水就已经成为政府的核心事务之一：“供水政策转化成投资行为、供水网络建设的决策以及客户的持续增长，正在成为政府的核心事务，不仅关系到人民的健康，也成为城市吸引力以及城市经济商业活力之所在。”（259页）19世纪末20世纪初，私营水公司基本上都已经消失（第258页）。供水毫无疑问成为市政公共服务，德费耶在该书结论中指出，“随着供水网建设的扩张以及卫生学理念的渗透，工程的重要性、实施的进度、再分配的要求以及卫生检验要求都支持政府接管项目，使供水网络能够覆盖全部人口。清洁和健康问题都是政府主管的社会事务，从而确保供水服务的普及化，减少社会排斥的风险。”（第262页）就纽约和美国城市的情况来看，有关“区域主义”和“公共选择”的问题在文森特·奥斯特罗姆等人所著的《美国地方政府》（北京大学出版社2004年）一书中有很详尽的讨论。在联邦主义体制下，美国地方政府提供包括垃圾收集、供水、供电、供气、公共汽车等服务。19世纪下半叶，供水网络在美国为什么会产生和法国不一样的结果？ 原因之一是19世纪末的很多美国地方政府是没有权力的，城市事务多被“城市老板”（City boss）掌控，出现了美国历史上的一段“机器政治”（Machine politics）时代。所以地方政府是没有权力代表社区和选民，去决定或者监督私营企业的供水服务，在选票引诱下，私营企业往往与前者（城市老板、政治机器）相互勾结，产生了市政腐败。曼哈顿公司、新河公司都有一个转型——被政府收购，由政府来承担监督角色，收回他们的特权。显然，这与“公共选择”（用脚投票）和18世纪的古典自由主义的理念是相悖的。

    从空间来说，德费耶也谈到了供水和城市布局的问题。供水网络的布局自然涉及城市规划。比如说，法国通用自来水公司在塞纳河和乌尔克运河布置输水管道的选址问题，就考虑了河流不同地段。有意思的是，供水的城市分布又具有阶级属性。在“送水工”时代，存在饮水的阶级差异。在巴黎，塞纳河水供给居民饮用，乌尔克运河供给城市公共服务。这可谓公私差别。在现代供水网络中，是否存在因社会地位不同而提供不同的饮用水，这一点德费耶没有详谈。就喝水这件日常生活事情来看，显然也是有差异的，富裕家庭可以选择水质更好的水。而且，不同区域，供水公司的水质也会有差异。未必是自然因素，也有人为因素。

    《君主与承包商》还有一个亮点是该书所使用的资料。德费耶在书中提供了我们以前可能忽视的大量文献资料，他也应用了一些可靠的数据资料，包括私营自来水公司的盈亏记录、账务记录，也用了一些时人对于供水或公私争议等问题的评述性材料。19世纪下半叶是资本主义的辉煌时代，从经济发展、思想、文化各个方面来讲都很辉煌。所以作家、观察家、非专业学者、职业史学家们纷纷总结资本主义发展经验，出现一大批城市文本。这就使得19世纪末有大量的文献资料，数据、记录、报告、调查、官方文件等，德费耶很聪明地使用了这些19世纪的第一手文献资料。故而，在阅读该书的时候，会有一种与史料上跃然而出的时人“对话”的畅快感，正是在这样有趣的历史对话中，我们看到私营供水企业（承包商）被君主（政府）无情地从供水领域扫地出门的故事。