迈向合作的政府监管

    近年来，食品安全、医疗卫生、环境保护、互联网犯罪等问题受到大众持续的关切，其中涉及的政府监管的重要性也日益凸显。政府监管是如何透过食品、环境、医疗、互联网等方面，影响我们每个人的日常生活？监管机构的设计和运作又是处于怎样的复杂网络？他山之石，可以攻玉，《政府监管的新视野：英国监管机构十大样本考察》讲述英国的经验，或许可以为我们提供一些借鉴。

    《政府监管的新视野》的作者是英国著名公法学家托尼·普罗瑟，他于英国布里斯托大学教授公法学多年，研究与政府监管相关的法学问题。1998年，托尼·普罗瑟出版《法律与监管机构》一书，成为该领域的经典之作。《法律与监管机构》关注的是经济性监管，将监管的目的视为促进市场有效运转，监管机构具有相对于政治、政府和被监管者的独立性，在垄断领域模拟市场的作用或者保护消费者，典型例子是竞争管理机构以及公用事业和金融服务监管机构的工作。

    但是，这样的视野有其片面性：在国家的监管事业中，还存在另一个不同的监管领域，这一领域承担着社会责任。因此，为弥补和拓展前作，托尼·普罗瑟于2010年出版新作《政府监管的新视野》，试图纠正以上片面的认识，展现政府监管更为复杂也更为真实的面貌——监管领域并不仅仅是经济性监管，监管机构并非各自独立运作，监管，是一项多方合作的事业。

    面对市场失灵引发的大量社会问题，世界各国纷纷设立了众多承担社会职能的监管机构，以维护社会公正。《政府监管的新视野》系统地考察了英国的十家监管机构，从人类受精和胚胎学管理局、食品标准局、环境局、健康和安全执行局，到护理质量委员会、通信监管办公室、铁路监管办公室等，从机构设置、职能义务及发展过程中的重要事件入手，指出这些监管机构在维护开放市场、保护个人权利、促进社会团结、提供审议平台方面的作用。

    例如，在维护社会团结方面，通信监管办公室在其工作目标中专辟一章，围绕确保普遍获得电视、广播和网络服务展开，并特别关注了低收入群体、残疾人群体获得电信服务的问题、宽带网络覆盖率的问题，及激励文化活动以提高人们的理解水平、推进公共事务的开放讨论等。而在提供审议平台方面，2000年前后，转基因食物的安全性在英国国内引起广泛争议，食品标准局为此组织不同观点的专家进行辩论、开展校园辩论会，成立公众评审委员会，并针对低收入和年轻群体做调查，这样做的出发点正是提供审议平台，收集和倾听不同的声音。

    《政府监管的新视野》抛开了过去将监管机构视为独立运作的狭隘观点，展现了监管事业中政府、市场、民众的互动与合作。托尼·普罗瑟从政府机构之间的关系和机构内部的运作两个视角，描述了各家监管机构是怎样设计，又是怎样运行的，以此阐明，监管机构并不是完全独立地运作，而是通过与各个政府部门、其他机构以及公众的协作，共同建立了一个透明有效、可问责的监管网络。

    此外，《政府监管的新视野》也对监管改革的目的进行了反思。基于英国监管改革实践存在的问题，托尼·普罗瑟提出，监管改革的目的不是也不应该仅限于“减轻监管负担”，还应该包括通过完善审议程序，促使监管机构更具透明性和回应性，更有利于权利保障和社会团结。若一味要求削减监管成本，势必带来一系列问题。2017年6月英国伦敦一高层公寓大火，火势蔓延的原因是外墙使用了易燃的保温材料。托尼·普罗瑟以此为例，指出削减监管负担与此次火灾存在密切联系，而未来我们对“何为合理的监管”的讨论，应更为精细，而不只是强调减少监管支出这一指标。

    值得一提的是，《政府监管的新视野》得到了于安、周汉华、李洪雷、宋华琳等国内一众著名法学家的推荐。于安指出，党的十九届四中全会提出的制度型开放中，明确包括政府监管，这本书恰好回应了这一需求。正如作者在中文版序中所说，“诚望本书对中国的学者、政策制定者和监管机构有所裨益”，在政府监管日益受到关注，监管事业设计越来越考验制度理论的今天，《政府监管的新视野》不失为一本镜鉴之作，将丰富我们对政府监管和行政法治理论的理解。