“居委会取代业委会”是误读

　　“业主自治空间要被居委会取缔了？”“以后对小区的治理，是不是就没有业委会什么事了？”

　　2025年1月，随着上海一份官方通知在网上流传，各种议论声接连不断。这份通知全称是《关于征求对〈关于居民委员会暂时代行业主委员会职责的指导意见（试行）〉意见的通知》，由上海市委社工部办公室发出。

　　此前，上海市委社工部和上海市房管局已经发布了《关于居民委员会暂时代行业主委员会职责的指导意见（试行）》的征求意见稿（下称“征求意见稿”）。

　　上海市委社工部基层治理指导推进处调研员顾建龙表示，外界认为上海的居委会要全面代替业委会的声音是误读。上海业主自治的水平相对较高。目前，全市共有一万多个小区，其中大约97%的小区成立了业委会，而且多数运作良好，这类小区不需要“居代业”，但也有极个别的业委会在运作过程中有一些纠纷矛盾，比如在换届过程中迟迟产生不了新一届业委会等，这时为维护业主利益，就需要“居代业”。

　　他还强调，“居代业”不可能在上海全面推广，只是在特殊情况下、迫不得已时采取的一种临时性措施，不会常态化。

　　多位受访者认为，“居代业”有其合理性和必要性，但目前在国家法律层面，只规定居委会可以对业委会进行指导和监督，并没有提及其可以代行业委会职责。“居代业”现在还处于探索阶段，对于其代行职责的权限范围、启动流程、终止情形及相关法律责任等，还需进一步明确。

　　“并非新鲜事”

　　上海大学社会学院副院长、教授盛智明表示，社区治理涉及多方利益，有的小区业委会出现了数年都无法换届，甚至名存实亡的情况。所以，在这种极端情况下，“居代业”就成了一种迫不得已的措施。

　　曾担任上海市普陀区某小区业委会主任的谢飞君表示，“居代业”在上海不是新鲜事。2017年7月1日起施行的《上海市居民委员会工作条例》就规定：“因客观原因未能选举产生业主委员会的，居民委员会应当在街道办事处或者乡镇人民政府的指导和监督下，组织业主讨论决策住宅小区公共管理事务，经业主大会委托也可以暂时代行业主委员会的相关职责。房屋行政管理部门应当加强对居民委员会代行业主委员会相关职责的业务指导和服务工作。”

　　在上海，此次出台的征求意见稿进一步明确了2017年的条例，尤其是明确了何为“因客观原因未能选举产生业主委员会的”，将此情况具体化为以下两种情形：已组建业主委员会换届改选小组，但业主委员会任期届满后尚未召开业主大会会议选举产生新一届业主委员会的；出现业主委员会委员人数不足半数、业主委员会连续6个月未开展工作、业主委员会作出的决定严重违反法律法规以及因其他原因导致业主委员会无法正常运作等情形，且业主大会已根据《上海市住宅物业管理规定》的规定，决定提前换届改选业主委员会，但尚未召开业主大会会议选举产生新一届业主委员会的。

　　一个小区能否治理得好，很大程度上取决于居委会、业委会、物业三者之间的关系是否理顺。如果关系错位甚至缺位，导致“三驾马车”失衡，小区就无法正常运作。在上海，“居代业”已是小区业委会缺位时的一种现实操作。

　　谢飞君表示，她曾在其居住的小区担任第二届业委会主任，2023年4月，该届业委会因“超过半数业委会委员请辞”提前解散，后由于种种原因，直到2024年底小区才产生第三届业委会。“在中间漫长的一年半时间里，就不得不由居委会来代行业委会相关职责，处理小区电梯维修、外墙渗漏水之类的紧急维修事项。”

　　实操中的困境

　　多位受访者称，“居代业”面临的主要困境是，有些业主不愿参加业委会，很多居委会又不愿代为履行业委会职能。

　　上海青年业委会委员联谊会秘书长韩冰表示，从具体案例看，涉及居委会代为履行业委会职能的小区，内部矛盾往往较大。“业委会没有工资，需要投入很多时间和精力，业主内部矛盾错综复杂，所以很多人做了一段时间感觉费力不讨好，会选择辞职，这样就容易让业委会陷入瘫痪状态。”韩冰说。

　　面对业主内部错综复杂的矛盾，一些居委会也不愿“居代业”。维修资金的使用是其中的一个矛盾点。韩冰称，“居代业”时，需要居委会代替业委会在小区一些需要花钱的事项上做出决策（比如外墙渗漏、电梯损坏等紧急维修），但在很长一段时间里，居委会无权在维修资金方面做出决策，遇到一些需要花钱的地方，居委会只能使用小区的公共收益。

　　“维修资金和公共收益的性质不同，小区的地面停车场、电梯广告等产生的公共收益归全体业主。假如某户业主家的外墙需要维修，居委会在‘居代业’期间把公共收益资金用在本该维修资金使用的地方，可能会引起其他业主不满。因为，在理论上这种问题只能使用维修资金。而如果不维修，又可能引起相关业主对居委会的不满情绪。”韩冰说。

　　直到2024年8月，上海市房屋管理局官网发布《关于规范本市住宅维修资金管理的若干规定》，其中提到了居委会代为履职、动用维修资金的情形。

　　规定明确：“业主大会尚未成立的，由居民委员会将维修资金的实施方案在物业管理区域内公示7天，征求相关业主意见，补充完善后经全体业主或者部分共有部分的相关业主表决通过后，根据表决结果委托物业服务企业或专业单位组织实施。”

　　还有居委会负责人表示，有的居委会不愿“居代业”，是因为有的小区派系复杂，居委会不想过多介入。但是“居代业”后，就必须去面对这些问题，业主们又众口难调，各方诉求难以处理。

　　“非必要不代行”

　　多位受访者认为，征求意见稿中还有诸多需要细化和明确的地方。

　　中国政法大学副教授蔡乐渭认为，从征求意见稿看，“居代业”的期限并无明确规定，而且可以代行哪些事项、代行过程如何接受监督等都无明确规范。他表示，在“居代业”的过程中，如果对居委会相关行为不加以规范，则有可能出现居委会“取得”了业委会的权限而不予归还，业主的权利遭受侵害的情形。

　　盛智明则强调，在推行“居代业”时，上海应按照“非必要不代行”的原则，充分维护业主自治权利。

　　中国物业管理协会法律政策工作委员会副秘书长宋安成也认为，“居代业”有其存在的合理性，但从长远看，业主自治是法定的权利不可剥夺。原则上，“居代业”应当依照社区管理中有“紧急、必要”事项为前提，不能代行过多的职责。新的业委会成立后，应该马上撤离。

　　从“居代业”案例看，业主也存在着矛盾的心态。2024年10月，上海市闵行区万兆家园小区业委会多位委员辞职，导致业委会解散。该小区一位业主表示，业委会解散后，很快就进入“居代业”状态。此后，居委会也解决了一些问题，如向业主及时公示小区车位变化情况等。“但我们也有顾虑，因为居委会的大部分人不住在我们小区，也并非本小区业主。‘居代业’后，业主们普遍担心这种在小区没有产权的人管理小区不会用心，也担心‘居代业’会成为一种惯例，最终影响到业主自治。”他希望小区尽快筹备成立新一届业委会。

　　盛智明告诉记者，“权责问题”是“居代业”的核心问题，今后出台正式指导意见时，应对“居代业”时如果出现腐败问题怎么追责做出明确规定。

　　顾建龙表示，征求意见稿发出后，收到很多基层反馈的意见，有的基层部门还写了厚厚一本意见材料。“有的人误以为居委会要全盘代替业委会，我们也跟他们解释了。我们现在还在梳理这些意见，最近要召开专家座谈会，听取一些专家建议，今后会把一些合理的意见重新吸收到正式出台的文件里。”他强调：“我们最后出台的关于居代业的正式文件，一定会跟规律法规相衔接。”

　　（《中国新闻周刊》2025年第9期 周群峰）