完善住房保障体系

    近期，国务院《关于规划建设保障性住房的指导意见》(国发【2023】14号，下称“14号文”）中关于住房体系的新表述，颇受公众关注。沿用传统的模式，即从需求端给出各种激励措施，激励大家买房，边际效应明显降低。问题的症结就在于“需求断层、供需错配”，即供给结构不适应需求结构。而新一轮房改打造新模式，就是要从推进供给侧改革的角度解决这个问题。其中，完善住房保障体系是应有之义。

    中国的住房保障新体系雏形

    未来，中国住房保障新体系的基本逻辑是，做大做实政府主导的住房保障，包含面向低收入群体具有兜底保障性质的公租房，针对新市民、年轻人、新就业大学生等的配租型的保障性租赁住房，以及“14号文”提出的针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体、城市需要的引进人才、户籍无房“夹心层”等群体的配售型保障性住房，进而让公众享受体面的居住、城市化的公共服务，融入城市成为真正的市民。住房保障新体系将破解有效需求不足导致的需求断层问题，促进房地产行业的良性循环，构建“先租后买”“先小后大”“先上车后改善”的住房消费和资产拥有阶梯。

    在保障性住房配租和配售“双轮驱动”的供给格局下，“14号文”提出的保障性住房属于配售型产品，面向有一定收入积累，想获得产权住房，但距离购买商品房又有一定差距的住房需求群体。首先是在所就业城市获得户籍的无房户。其次是以新就业大学生为代表的“人才群体”，他们享受过高等教育的红利、期望值比较高，但甫一进入社会就面对史无前例的高房价，因买不起房而颇为焦虑，节衣缩食“攒首付”“付月供”，导致合理消费被挤压。最后是机关事业单位人员、企业新引进人才等。

    保障性住房重在“居者有其屋”，要实现这一目标，政府就要大规模供应房屋。从人口规模、发展的基础、城乡差距、城市化进程、法制基础、历史路径依赖等方面来看，中国无法参照新加坡的住房保障制度，但是完全可以学习新加坡组屋“居者有其屋”的住房保障理念，加大低成本的土地供应，落实强制性中央公积金普惠贷款，落实公共服务均等化分配，助力实现这一目标，学习其“保基本”“广覆盖”的原则，保障每一个国民能健康、体面获得居所和基本公共服务的权利的同时，也激发全体国民树立靠个人努力、积极向上获取财富的理念。

    当配租型的保障房和配售型的保障房体系建立，保障性住房的短板得以补上，以完善的住房保障体系为基础，商品房市场才可能实现良性循环，市场+保障的房地产新模式才水到渠成。

    “14号文”落地应如何破题

    正所谓一分部署、十分落实，推动房地产业的供给侧改革，使“14号文”真正落地，需要解决土地划拨供应、配售保障性住房封闭流转、坚守“保基本”底线等问题。

    根据“14号文”规定，此番政府提倡规划建设的保障性住房最大的特征是“保本微利价供应”。其中，土地划拨供应（将会只产生少量拆除成本）是关键。

    根据原国土资源部统计，2014年全国城镇低效用地占比达40%以上，低效工业用地预估约5000平方公里。同时，近年来部分地产民企退出、资产重组、保交楼等，均会释放大量土地。“14号文”也提出，要充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地及闲置住房等建设筹集保障性住房。对于非住宅用地建设保障性住房，还有规划和用地扶持，比如变更土地用途，不需补缴土地价款，原划拨土地继续保留划拨方式，城市政府在规划指标上予以支持优化。

    事实上，2021年国务院办公厅发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发[2021]22号），也提出了类似的存量用地盘活政策，但效果不明显，这一定程度上与保障性租赁住房资金“投入——产出”错配、难以平衡有关，也存在土地用途调整、消防安全验收等方面堵点没打通等问题。但更重要的是，原用地方（机关企业、学校、医院等）不愿将土地拿出来，甚至想打着保障房的名义给职工分房。另外，规划用地管理部门和住建部门在推进规划调整、用地房屋功能调整方面的协作力度不够。归根结底，地方政府在推动保障性住房方面的主体责任，并未得到有效落实。

    如何盘活位于城市中心区的党政机关、国有企业及事业单位手上的大量可划拨供应地块，其关键就在于落实和细化地方政府的主体责任，夯实土地国家产权、全民所有的原则。这里，建议借鉴新加坡《土地征用法》授予政府出于任何公共目的征用土地的权力，防止“小集团”利益凌驾于公共利益之上。

    土地供应之外，夯实配售保障性住房的封闭流转制度，也至关重要。所谓封闭流转，是指保障性住房要二次交易，只能由政府回购或出售给符合条件的人群，不能公开上市。其目的是杜绝寻租或套利，让房源分配给最需要的人，促进存量资源利用。文件提出实行全国联网，加强对规划建设保障性住房全过程监督，严防政策执行走样。笔者认为，只要联网的技术保障到位，不动产登记系统明确流转规则，对违法者实施可置信的处罚，信息披露畅通，就一定能打消套利预期。

    需要强调的是，规划建设的保障性住房应当坚守“保基本”的底色。保障性住房的区位选择和商品房一致、交错分布，但在面积标准、装修标准、配套设施等方面要和商品房的相关标准有所差异，防范“福利陷阱”。

    （《中国新闻周刊》总第1116期 李宇嘉）