党的二十大报告强调，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。同时还要求把基本公共服务实现均等化，纳入2035年基本实现现代化的总体目标。2023年4月28日中共中央政治局会议指出，恢复和扩大需求是当前经济持续回升向好的关键所在。以户籍制度改革为突破口，加快破除城乡二元结构，是把促进经济持续回升向好，同在高质量发展中促进共同富裕，实现中国式现代化目标要求有机结合的重要举措。
户籍制度改革在学术界和政策研究领域一直具有高度的共识，党中央和国务院也很早便将其置于改革日程之中，多次做出相应部署，也取得了可见的成效。然而，城镇常住人口与户籍人口还是相互脱节的两个人口群体这一事实，意味着改革任务尚未完成。数据显示，2021年，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别为64.7%和46.7%，也就是说，按照常住口径统计的城镇人口为9.14亿，而按照户籍口径统计的城镇人口只有6.60亿。两者之间的差额即2.54亿人。为常住城镇却没有城镇户口的居民，其中外出农民工显然占比最大。2022年，中国有1.72亿外出农民工，其中年末在城镇居住的为1.3亿人。
导致改革进度不如预期的原因之一，是在地方政府同中央政府之间，存在着推进改革的激励不相容现象。户籍制度改革的收益大都表现在宏观经济层面，而推动改革的主体通常是地方政府。虽然从数量上说，改革红利显著大于改革成本，但是，地方政府不能获得全部改革红利，却要为城镇户籍人口的增加埋单，是扩大财政社会性支出的承担者。这种在整体收益与局部成本之间的不对称性质，构成改革未能取得更大进展的堵点。
从现在起到2035年基本实现现代化，中国将经历从中等偏上收入国家到高收入国家的实质性跨越，亦即从发展中国家到发达国家的跨越。这个重要的窗口期又可以分成两个区段，相应地面临两个方面的挑战：一是稳定跨越中等收入阶段，避免很多国家遭遇过的中等收入陷阱；二是巩固和提升作为高收入国家的地位，着力在关键经济社会发展指标上，缩小乃至消除与发达国家平均水平的差距。完满地应对这两个关键挑战，特别是实现第二个区段的目标，关乎基本实现现代化的成色。
户籍制度改革可以产生真金白银的改革红利。从供给侧来看，农民工市民化可以扩大和稳定城镇非农产业的劳动力供给，以相同的幅度提高GDP的潜在增长率。从需求侧来看，农民工市民化不仅有利于提高工资水平和收入增长预期，从而提高这个人口群体的消费能力，还可以通过更完善的基本公共服务供给，解除他们消费的后顾之忧，创造扩大消费从而稳定社会总需求的显著效应。2022年，外出农民工家庭的人均年收入达到4.2万元，接近城镇中间收入组平均4.4万元的水平。由于没有城镇户口，未能均等享受城镇基本公共服务，农民工的消费低于城镇居民平均30391元的水平，据研究估算，他们消费被抑制的程度为23%左右。因此，1.72亿外出农民工如果成为城镇户籍居民，人均消费可增长6686元，由此产生的居民消费增量可超过一万亿元。对于疫情期间形成的万亿元规模超额储蓄来说，只有万亿元量级的新增消费，才能产生释放消费的必要效果。
（作者系中国社会科学院原副院长、央行货币政策委员会委员）
（《中国新闻周刊》2023年第29期 蔡昉）
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