构建科学合理的权力结构

    分权是限权的基础，制度建设是廉政治理的关键，而分权制约则是制度设计的一项核心原则。强调分权制约并不一定要学西方的三权分立，也不必然削弱党的领导。分权制约的核心是要构建科学合理的权力结构和运行机制。

    要落实分权的原则，首先需要区分国家上层制度和国家基础制度，并将其纳入不同的制度建设范畴。所谓国家上层制度，主要包括中央层面的制度。所谓国家基础制度，是指国家的构成方式以及构成国家成员日常生活的规则。国家上层制度建设坚持分工协调、高效运行的原则，追求决策的合理性和合法性；国家基础制度建设坚持公平、一致的原则，追求国家的统一性和公民保护的有效性。

    其次，要区分中央层级的政治制度和地方层级的政治制度，并将其纳入不同的制度建设范畴。从长远来说，要寻求“中央集权”和“地方自治”的结合，明确“中央集权”的事务性质、内容和实现形式以及“地方自治”的权限和方式。从现实来考虑，在保持或强化“中央集权”的条件下，是否可以考虑在地方层级和地方治理中试行分权原则，使地方党委、人大、政协和政府发挥其各自角色的作用，履行其法定职责。

    此外，要强化既有权力结构中的那些“弱项”要素，以形成对于“强项”要素的真正制约。中国国家制度构建中还存在一些“短板”。其中，一个明显的“短板”是系统“动力”（决策和执行系统的能力）充足但“制动”（保护性的防御系统能力）相对疲软。另一个“短板”是国家上层制度相对完善，且功能强大，而国家基础制度薄弱，且功效不足。

    这两方面的“短板”造成国家制度更多地倚重党政“内系统”的作用而发挥功效，社会作为“外系统”的积极呼应不够。这种状况如果不能得到改变，不仅党政系统运转会出现麻烦，而且还会产生内外系统脱节的风险。要克服上述不足，需要贯彻结构分化的原则，强化司法体系、“文官”体系、社会组织体系、企业组织体系、媒体和公民的独立性，发挥其积极作用，使其能够有效影响决策和执行。

    （《中国党政干部论坛》2015年第3期 燕继荣）