“国务院决不发空头文件，所有政策措施必须不折不扣落实到位。”在5月30日召开的国务院常务会议上，总理李克强态度坚决地强调政策落实的重要性。
在党政体系中，李克强所说的“文件”主要指“红头文件”。按中国人民大学教授毛寿龙的定义，“红头文件”指的是“针对特定的组织给出相应的通知或者规范性的要求，是仅次于法律、法规、规章的政府文件。”
作为当下治国理政的主要手段，一份“红头文件”的起草、传达、落实过程，是理解中国政治的绝好切口。
“一级一级发通知”
通常而言，发布一份红头文件的决定权在领导手里。山东省一位街道办办公室副主任如此描述一份红头文件的起草过程：
“先开领导班子会议，比如街道为迎接‘七一’要搞个庆祝活动，各科室和社区都需要出节目，需要起草一个文件。班子会议决定这个事交给一个分管领导负责，如副书记；他再找负责党建的科室起草。科室起草完后再交给副书记签字，然后再交给主要领导签字，就可以出文件了。”
红头文件的起草过程通常都要一周时间。起草时，负责科室既要严格贯彻上级意图，又要把本单位领导的思路写进去。其中遣词造句要特别讲究，比如对下级机构完成任务的方法、手段、时间都要做出明确规定，起草人员都要与主管领导反复沟通修改。
按照惯例，当上级出台一份红头文件时，下级必须做出必要回应。“第一是成立领导小组，第二就是再出个文件来贯彻落实。”2012年颁布的“八项规定”提到，“没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发。”“基层如何领会中央意图？还得一级一级下发通知。”上述山东街道干部说。
文件落实取决于领导意志
红头文件下发后，并不意味着上级精神总能得到有效贯彻。“有时上面要求做的事情，下面未必会认真。通常情况下，地方和基层会根据自身的利益偏好，选择性地执行中央政策。”
红头文件的落实效果，更主要在于领导的意志。通常情况下，一个机构的办公室在收到上级红头文件时，会在文件正面附加一张纸，按照职务排名将该单位的主要领导排列其上，再由该单位主要领导和主管领导分别批示。
上至中央领导下至基层街道干部，阅读和批示红头文件不仅是一项日常重要工作，更是一个干部的“政治权利”。一些地方的区人社局副局长透露：“我们这里,副处以上的领导才能看到。”
“区委书记、区长批示过的文件，我们肯定重视。”这位副局长说，“有些文件没有领导批示，一是因为跟我们部门没关系，二是说明文件内容不重要。”
红头文件就是依据
无论红头文件能否严格落实，终归对下级具有一定约束力。一把手要对红头文件的落实负总责，他年终成绩也会以红头文件作为考核基准。
对于发放红头文件的必要性，绝大部分党政干部认为，红头文件就是依据，下面办事有依据，上面检查也有依据。
更重要的是，财政归于地方政府管辖的职能机构，红头文件是他们要资金、要政策的重要凭证。“出了问题也好查，什么责任一目了然。”一位基层干部感慨道，“我们跟下面都建了QQ群，有什么事一个QQ对方就知道了，但是他们还是要红头文件，没有红头，不灵。”
（《南方周末》6.12 刘斌等）
缩小
全文复制
上一篇