社会福利：从“制度碎片化”到“制度整合”

    我国的社会保障是在一个很长的过程中，逐步逐步地、一片一片地建立起来的，而且，往往都是采取应急的方式，这就造成了制度“碎片化”情况相当严重。制度碎片化本身带来的差别，形成制度区隔，又限制转移和接续，应对人口流动的能力就差，也必然对社会保障的可持续性带来一些值得忧虑的影响。制度整合就是要解决碎片化带来的这些问题。

    党的十八大报告中提出要增强公平性，什么样的社会保障才可以说是公平的？就社会保障和社会福利制度来说，公平最起码要有三个方面的要素：第一，所谓公平性就是普遍性，全覆盖。第二，统一性，制度可衔接、可转换。第三，可持续性。

    不论是增强公平性，还是适应流动性、保证可持续性，关键都在于制度整合。实现制度整合要考虑各种各样的条件：其一是城市化水平，农村人口与城市人口的比例，在农村人口占比偏高的情况下，城市难有足够大的统筹能力。其二是城市居民人均收入和农村居民人均收入，在差距较大的情况下，城市财政难有足够大的带动能力来填平这个差距。其三，制度整合还有一个统筹层次问题。

    制度整合可以有多种方案，底线公平方案可能是最积极稳妥、切实可行的方案。因为要想根本解决制度整合问题，必须充分考虑并积极应对巨大的城乡差距、地区差距、收入差距这个基本国情社情。现行社会保障和社会福利制度必须有所调整和改善：进一步明确划分底线部分和底线以上的非底线部分，底线部分由各级财政（有工作单位的主要由企业等用人单位）承担，非底线部分由社会（企业等用人单位和社会组织）、家庭和个人承担。底线部分实行无差别的公平原则，是刚性的；非底线部分实行有差别的公平原则，是柔性的。但这不仅需要创造更充裕的经济条件，而且需要更科学地搞好顶层设计，制定更合理的制度完善方案，规划更可行的政策实施路线。

    （《北京日报》7.29 景天魁）