增强旅游普惠性，让每个人轻松奔赴诗与远方
【圆桌对话】
编者按
当前，我国已步入大众旅游时代，人们旅游意愿持续高涨，旅游产业不断壮大、业态不断丰富。文化和旅游部日前发布的《旅游强国建设“十五五”规划》提出，到2030年“旅游的普惠性进一步凸显”，这是首次在国家旅游顶层规划中确立旅游普惠性发展目标。立足旅游强国建设目标，如何增强旅游普惠性，让人人皆可奔赴诗与远方，让旅游业成为惠及全体人民的幸福产业？本期圆桌对话聚焦“旅游普惠性”，邀请专家学者共探旅游普惠发展之路。
与谈人
宋瑞 中国社会科学院旅游研究中心主任
厉新建 北京第二外国语学院首都文化和旅游发展研究院执行院长
刘敏 国家发展改革委国土开发与地区经济研究所区域战略二室副主任
主持人
本报记者 陈之殷 陈恒
1.旅游普惠性是对“低价游”的超越
光明智库：一段时间以来，旅游行业“低价游”带来的负面观感，让人们避之不及。旅游普惠性应该不仅仅包含价格维度，如何对其进行更全面的理解？相较于过去侧重产业规模、经济效益的发展思路，普惠性的提出体现出哪些变化？
厉新建：价格低并不是理解旅游普惠性的关键。提出“普惠性进一步凸显”的发展目标，实际上是旅游发展积极践行“以人民为中心”这一根本立场、“发展为了人民”这一基本出发点、“发展成果由人民共享”这一最终落脚点的具体体现。在实践中，普惠性的核心内涵和价值导向还可进一步细化成“旅游为民、旅游富民、旅游利民、旅游乐民”四个维度。
旅游为民突出的是更加广泛的受益面、参与度等基本要求。旅游富民突出的是主客共享：旅游不仅满足游客的需求，也满足居民的诉求。旅游利民聚焦于人们方便出游：只有真正解决好旅游过程中的堵点卡点难点问题，旅游市场量的扩张才有可行性。旅游乐民是普惠性的质量检验：有没有给人们带来幸福感、获得感，有没有促进“人的全面发展”，才是检验普惠性质量和成色的最终标准。
宋瑞：旅游的普惠性，其核心是让旅游发展成果以公平、充分、可持续的方式惠及全体人民。它要解决的，不只是“有多少人出游”，更是让更多人有机会旅游、有条件旅游、有品质旅游，并从中获得身心放松、文化滋养和生活改善。普惠不是简单增加人次，也不是一味提供低价产品，而是全面提升旅游的可进入性、可负担性、便利性、适配性和共享性。
旅游的普惠性强调三个转变，即发展目标从产业本位转向人的全面发展，评价尺度从平均增长转向缩小差距，推动方式从单纯依靠市场扩张转向市场供给与公共保障协同。换言之，旅游既是产业，也是民生；既创造消费，也创造幸福。旅游的普惠性恰是此特性的集中体现。
刘敏：传统旅游发展以接待人次、产业营收、业态体量等经济指标为主要评价依据，形成了重速度、重规模的发展惯性，“旅游普惠性”则强调旅游的民生属性，将公共服务提质、大众出游体验、特殊群体权益保障等民生指标摆在突出位置，推动旅游业转向质量效益与民生福祉协同提升的发展阶段。传统旅游发展市场优先，资源分布、项目建设、产品供给多向高收益、高端化文旅场景倾斜，“旅游普惠性”则强调惠民利民与促进消费有机统一，实现旅游资源配置更加均衡、供给结构更加适配大众需求。传统旅游服务标准、设施配套和产品设计更多适配主流群体，“旅游普惠性”则强调破除圈层局限和群体壁垒，构建全覆盖、包容性的旅游公共服务体系。从以往看，民生改善多是旅游产业发展的间接溢出效应，“旅游普惠性”则强调以人民群众多样化、普惠化的旅游需求牵引产业布局优化、业态创新和服务升级，构建产业发展服务民生福祉、民生升级赋能产业高质量发展的良性互动格局。
光明智库：随着大众旅游时代的到来，节日出游“人挤人”体验不佳，各地旅游服务参差不齐。当前旅游普惠性的主要约束因素是什么，应从哪些方面着力提升？
厉新建：当前旅游普惠仍存在覆盖不均、体验不一、惠及不广的问题。立足公共服务均等化目标，需分维度、分重点补齐短板，全方位提升旅游普惠含金量。
一方面，深化主客共享理念，实现游客与本地居民双向普惠。普惠旅游并非仅服务外来游客，更需兼顾本地社区发展权益。需打破“重游客、轻居民”的片面发展模式，避免旅游发展加重本地居民生活负担、收益不均等问题。积极引导本地居民参与旅游产业发展、共享旅游发展红利，实现旅游发展共建共享、互利共赢。
另一方面，聚焦特殊群体需求，补齐服务短板。针对老年人、残障人士、青少年等群体的出游痛点，推进景区、城市空间适老化、无障碍设施系统化改造，完善康养旅游供给与旅游志愿服务体系。针对性出台青少年出游优惠、研学补贴、企业税收减免等政策，降低青少年出游成本，保障各类群体平等的旅游参与权利，争取实现更广泛的普惠。
刘敏：客观来看，当前旅游发展尚不能做到“一个都不能少”程度的普惠，所以在具体工作上要分阶段、分重点地提升普惠水平，解决好旅游“能不能、顺不顺、好不好”等具体问题。“能不能”主要涉及假期制度与支付能力。一方面，要优化制度安排，包括国家一直推进的带薪休假、中小学生春秋假制度改革，实现孩子与家长假期安排的有效衔接。另一方面，要促进居民增收，提升人们的旅游支付能力。同时，在现阶段要有效处理好旅游价格、旅游补贴、旅游消费券、专项旅游供给等之间的协同关系。旅游消费券的发放要更注重公平性、有效性，适度增加面向低收入人群的比重。
“顺不顺”主要涉及供给扩容、衔接优化、购买便捷等问题。面对我国人口规模巨大的现状，首先要积极扩大供给，包括通过智慧旅游管理和服务，显著提升热门旅游景区接待能力。其次要继续优化干线与支线交通衔接的便利程度，科学规划交通路网、有效提升交通运能、显著优化交通标识。最后要注意消费决策信息供给、消费预订平台保障，解决好供求信息不对称、多端预订信息不协同等问题。
“好不好”指的是游客在旅游中的满意度、获得感。要高度重视游客群体目标的多元性、结构的复杂性、体验感受和消费意愿的多层次性。增加信息服务方式、渠道和内容的分层针对性；深化文旅融合发展，增强产品的文化内涵和趣味性，在厚重的文化与轻松的旅游之间加入“黏合剂”，让人们在“有意思”的体验形式下感悟到“有意义”的文化内容。
2.“普”在人群，更应“惠”在品质
光明智库：从各位的解读来看，旅游普惠性不能简单理解为让人人都“游得起”，更要“游得好”。如何在拓展旅游惠及人群的同时，进一步提升服务品质、丰富供给层次，实现产业提质与民生福祉双向赋能？
宋瑞：的确。真正的普惠应当是“基本服务有保障、多样需求有选择、品质提升可持续”，但要做到这几点并不容易。
首先，要厘清政府与市场的边界。交通接驳、公共信息、安全救援、无障碍环境和基本休憩设施具有较强公共属性，政府应加大规划、投入，承担好监管责任；餐饮、住宿、娱乐、度假和个性化体验，则应充分发挥市场作用。对兼具公益性和经营性的项目，可通过政府购买服务、运营补贴和特许经营等方式形成合作。
其次，要建设梯度化的产品体系。无论高端度假还是大众观光，都应做到信息真实、价格合理、卫生安全、服务友好。开发城市微度假、近郊休闲、乡村生活体验、研学、康养和文化主题住宿等不同旅游模式，进行淡旺季调节、错峰休假、分时预约和区域联票，盘活闲置供给、匹配多元需求。
最终，通过本地采购、社区用工、收益反哺和遗产保护等，延长餐饮、住宿、演艺、文创等消费链，形成“公共服务扩大需求—产业提质创造收益—发展收益改善民生”的循环。百姓有获得感，产业才有根基；产业有活力，普惠才有后劲。
刘敏：在调研中，我看到南疆地区在这方面有一些探索。比如，各地州向辖区常住居民、在校学生推出景区优惠政策、文旅消费券，降低本地群众出游成本，扩大旅游惠民覆盖人群。依托对口援疆，完成库车老城历史街区微改造、精提升，修缮街巷风貌与基础配套，建成拜城克孜尔石窟游客中心、和田团城配套设施，岳普湖县达瓦昆景区落地沙漠康养、骆驼骑行、低空观光等特色体验项目，喀什打造民俗沉浸式演艺、非遗手作、夜游街区业态，拜城、库车培育城郊休闲、乡村民俗游览大众化产品，形成基础普惠、具有特色的分层供给格局。
厉新建：提升旅游服务品质是一项长期性的工作。一要构建分层分类的差异化供给体系，适配多元消费需求。借鉴公共服务分层供给模式，搭建基础普惠与高端提质并行的旅游产品体系。打造兜底性、公益性的国民旅游产品和国民旅游度假区，保障大众基础出游需求；培育高品质、创新性的国家级旅游产品、高端度假业态，满足群众升级型、个性化出游需求，形成“基础产品供给赶上来、优质内容创新强起来”的发展格局。
二要强化数字和科技赋能，提升普惠服务效率与品质。依托数字化、智能化手段优化公共文旅资源配置。如针对热门文旅场所预约难、客流集中等问题，推动博物馆、景区等公共文旅场景线上数字化升级，拓展线上体验渠道；精准引流至小众优质文旅资源，缓解头部文旅场所承载压力，以科技手段提升服务质量。
三要深化市场化改革，激活内生发展动力。在坚守公共旅游服务兜底、公益、普惠属性的基础上，适度推进公共空间社会化运营、服务市场化采购。通过引入社会力量、丰富商业业态、创新服务模式，补齐公共文旅服务内容单一、品质不足的短板，在不弱化公益属性的同时增强产业发展活力。
光明智库：我国文旅资源极为丰富，拥有极具想象力的发展潜力。但我们也看到，一些地方过于追求短期效果，甚至将优质文旅资源圈起来进行不合理收费或过度开发，降低了旅游的普惠性。针对这些问题，如何才能既盘活资源又降低门槛，让文旅资源转化为人民共享的旅游发展成果？
厉新建：当前文旅资源确实不同程度存在闲置浪费、转化不足、门槛偏高的问题，推动这些资源高效转化为普惠性旅游产品，需要创新发展思维。
一是重塑资源认知，拓宽文旅资源开发边界。打破仅依托自然、历史存量资源的传统思维，将在地生活方式、市井烟火、民俗民风等生活化资源纳入文旅开发范畴，挖掘平民化、特色化的体验资源，丰富旅游产品供给，让旅游融入大众日常生活。
二是科学盘活存量资源，实现有序开放与高效利用。坚持“科学保护、精准开发、普惠共享”原则。如针对城市更新中的低级别文物建筑、名人故居、老旧空间，嵌入非遗、文创等艺术元素，改造为大众化文旅体验空间，盘活闲置资源。
三是创新资源转化模式，推动新旧要素融合升级。秉持“旧元素、新组合”思路，统筹实体开发与数字赋能，依托闲置空间打造旅游演艺、沉浸式数字文旅等新型体验场景。通过“资源+资本+创意”的组合模式，破解资源闲置与产品短缺的矛盾，让优质公共文旅资源更多惠及百姓。
宋瑞：盘活公共文旅资源，关键不是把所有资源都变成收费项目，而是让沉睡的资源醒过来、封闭的空间活起来、专业的文化走近普通大众，提高公共可达性、使用效率和体验价值。把专业知识转化为通俗导览、公共讲座、非遗工坊、社区节庆、研学课程和志愿服务的内容，让文物会说话、让非遗进生活、让街区有故事，进一步提升文旅成果的可及性和影响力。此外，不断创新运营机制，在明确公益清单、价格边界、开放时段和质量标准的前提下，可通过公开委托、政府购买服务和社会合作引入专业力量。同时保障居民日常使用权，支持社区组织、传承人和小微主体参与运营。
刘敏：首先，分类推进资源开发和业态优化。生态型旅游资源要坚持保护性开发与可持续经营理念，依托原生生态优势培育发展自然教育、轻量化露营、大众徒步等普惠业态，在市场化规范运营框架下扩大公众体验供给，提升生态旅游服务覆盖广度。街区型旅游资源要推进商业业态结构性优化，合理配比经营性空间与公共游览空间，强化生活化、大众化体验特质。非遗型旅游资源要创新活化路径，适度开放传习基地体验场景，开发技艺观摩、手工沉浸体验、民俗互动参与等轻量化产品，拓宽公众参与渠道。
其次，推动传统景区和低效资源迭代转型。引导传统景区突破单一门票经济的路径依赖，增设公共休闲场景与普惠体验项目，实现产业经济效益与公共服务效能的有机统筹。对乡村闲置旅游点位、老旧文化空间、空置非遗场地实施微更新、精提升，围绕短途休闲、亲子出游、轻量化研学等大众化市场需求开发适配产品，补齐基层旅游普惠供给短板。
再次，推进资源联动协同和供给互补。对离散分布的景区景点、文化街区、非遗场馆、乡村旅游节点进行统筹整合，打造符合大众消费层级的精品游览产品体系，形成业态互嵌、资源互通、服务互促的一体化大众旅游供给结构。
最后，搭建一体化信息传导机制。依托官方旅游服务矩阵、社区基层阵地、乡村宣传终端，常态化推送普惠游览点位、公益体验活动、大众惠民政策、出行提示等服务信息，打通基层信息获取堵点，消解信息不对称造成的出游体验差异，充分保障公众旅游消费自主选择权与游览体验平等权。
3.增强旅游普惠性是一项长期系统工程
光明智库：面向旅游强国建设目标，如何构建系统完备、长效运行的发展机制，补齐旅游公共服务短板，真正让旅游业成为可感、可享、可持续的幸福产业？
宋瑞：增强旅游普惠性是一项长期系统工程，不能依靠阶段性优惠、临时性活动或个别示范项目去实现。面向旅游强国建设目标，应围绕规划统筹、稳定投入、协同运营、标准监管和评价反馈建立长效机制，把普惠要求贯穿规划、建设、服务、监管和绩效评价全过程。
首先，要建立跨部门跨区域的统筹机制。旅游公共服务涉及文旅、交通、住建、应急、市场监管等部门，应以游客完整行程和居民真实需求为主线加强协同。国家层面完善基本制度和指导标准，省级加强资源配置与线路协调，市县负责落地实施。对跨区域交通、旅游线路等，要推进联合规划、信息共享、客流调度和应急协作。
其次，建立与事权相匹配的稳定投入机制。对于公共厕所、标识系统、游客咨询、紧急救援等设施，运营与建设同等重要。统筹设施建设、维护和人员管理，依据财力、人口、客流和服务半径完善转移支付，对中西部、革命老区、民族地区、边境地区和重点生态功能区予以适当倾斜。财政重点保障基础性、兜底性服务，同时通过购买服务、公益基金等引导社会参与。
再次，推动建设、运营和监管一体化。新建设施前要了解群众需求，进行项目评估；既要算建设账，也要算运营账。建成后应明确运营主体、服务清单、开放时间、维护责任和应急预案，对低效闲置设施及时调整退出。评价体系要从“看数量”转向“看效果”，增加公共交通可达性、服务覆盖率、重点群体便利度、游客满意度、居民受益度和淡旺季利用率等指标。
幸福产业不能只问“来了多少人、花了多少钱”，更要关注游客是否便利、安全、有尊严，居民是否持续受益，山水文脉能否留给未来，将旅游的普惠性从规划理念转化为大众可感、可享、可持续的现实。
刘敏：长效机制的建立要注重全面性，至少包括四个方面。一是建立普惠导向的产业培育机制。建立普惠业态培育引导机制，将平价景区、大众休闲、乡村微度假、免费公共游憩业态纳入文旅扶持重点，在项目申报、资金补助、业态试点上予以倾斜，持续扩大普惠旅游产品供给规模。建立惠民产品激励引导机制，推行旅游惠民产品名录制度，对持续推出年卡月卡、淡季惠民票、亲子平价套票、大众公益体验产品的市场主体，给予宣传推介、政策配套支持。建立大众需求适配引导机制，梳理普通游客、基层群众出游需求，定期发布普惠旅游产品导向清单，引导企业开发推出平价旅游产品。
二是建立公平有序的市场治理机制。建立旅游普惠价格条款机制，常态化整治景区变相涨价、隐性收费、强制捆绑消费等抬高大众出游成本的行为。建立普惠经营信用绑定机制，将落实票价惠民、公开透明定价、无消费歧视等普惠举措落实情况，纳入旅游企业信用评级、年审考核的重要指标。建立普惠游客权益优先机制，简化小额消费纠纷调解流程，重点保障大众基础旅游消费权益。
三是建立分层分类的服务保障机制。建立全民出游条件保障机制，督促用人单位落实带薪休假、错峰休假制度，支持开展近程休闲、周末微度假等轻量化普惠旅游，降低大众出游时间门槛。建立特殊群体旅游普惠兜底机制，推行老年人、残疾人、青少年、低收入群体门票减免、优先入园、免费讲解、无障碍帮扶等普惠服务。建立基层旅游普惠补齐机制，推进乡村旅游点位免费休憩、便民饮水、公共卫生间、无障碍通道等普惠设施标准化建设，缩小城乡大众旅游体验差距。
四是建立主客共生的利益共享机制。健全公共空间主客共用机制，在旅游街区、城市公园、文化场馆、乡村广场、民俗空间规划建设运营过程中，设置旅游服务与民生休闲双重功能配套，实现旅游公共设施、游览空间、消费场景双向共用、一体服务。落实旅游产业成果普惠传导机制，建立旅游发展红利常态化下沉机制，依托旅游项目建设、业态培育、景区运营，推进属地基础设施升级、人居环境整治、公共服务提质，带动本地群众就业创业、业态增收，持续将旅游发展的公共配套、环境提升、产业增值等成果转化为基层群众可感知、可享受的普惠福利。
厉新建：要依托《旅游强国建设“十五五”规划》关于交通、信息、便民等公共服务的专项部署，立足旅游强国建设目标，构建系统化、制度化、可持续的旅游公共服务发展机制，推动旅游业成为惠民利民的幸福产业：
精准靶向施策，分类补齐服务短板。坚持“补短板、强弱项、抓重点”的原则，精准梳理大众出游核心诉求，建立短板清单。针对刚需突出问题，通过标准化、专业化公共供给补齐缺口；针对轻量化、场景化服务需求，采用嵌入式融合模式优化升级，杜绝粗放建设、无效供给。
坚持与时俱进迭代，动态更新服务体系。顺应出行模式与数字技术变革，持续优化基础配套。针对自驾出游普及趋势，完善沿线及重点景区充换电、停车场、汽车租赁等配套设施；加快游客中心数字化转型，在保留必要线下服务的基础上，拓展线上智能服务场景，破解实体建设受限难题，提升服务便捷度。
聚焦双向服务细节，全面升级游客体验。统筹兼顾大众直观感知的“关键小事”和隐性赋能的“隐形小事”。如优化旅游厕所投建运管全流程体系，推广杭州“轻松游”行李寄送便民服务模式；强化部门协同，破解堵点难点，优化出游服务。同时，升级文旅解说系统、多语种服务、分层内容供给，改善文旅信息服务体系，解决信息获取难、杂乱、过载、割裂等问题，全方位提升出游体验。
转变治理思维，构建长效制度化机制。核心是推动治理视角从管理者本位向游客用户本位深度转型，树立场景思维、用户思维。紧扣市场、技术、场景动态变化，持续优化游客全流程体验，将零散化服务创新、阶段性整改举措固化为常态化管理模式，转化为制度化治理能力，形成系统完备、迭代升级、长效运行的旅游公共服务体系。