经制内外：清代的“公费”沿袭与整饬吏治的公费改革

　　“公费”一词，汉唐时期已经出现，如《旧唐书·裴度传》有“公费不足，出私财以助用”之语。是时的“公费”一般泛指公用经费，与明清时期的“公费”主要指办公经费有别。宋代的“公费”呈现多样化特征，《中国俸禄制度史》叙述过宋代的“公使钱”“公用钱”“公费钱”，认为这些名目，大致“属于官署公费，主要是用于公务接待”（黄惠贤、陈锋主编：《中国俸禄制度史》，武汉大学出版社1996年版，第264~265页）。在宋代文献中，“公使钱”“公用钱”有较多的记载，如《宋史·职官志》有“公用钱”的专节记载和节度使、观察使等不同的公用钱支用标准，而“公费钱”记载较少。同时值得注意的是，宋代的“公使钱”“公用钱”未必等同于“公费钱”，史称“广州本无公用钱，而知州月给十万，盖兼备公费”（《续资治通鉴长编》卷80），就是显著事例，治宋史者可以进一步探讨。

　　就清代而言，魏光奇等学者已经注意到这一时期的公费或经费问题，认为州县公费属于“法外支出”，主要用于州县衙门的办公费用，“全无合法来源”，或“并无确定来源”（魏光奇：《清代州县财政》，《首都师范大学学报》2000年第6期、2001年第1期；岁有生：《清代州县衙门经费》，《安徽史学》2009年第5期；刘伟、刘魁：《晚清州县的办公经费与公费改革》，《安徽史学》2013年第3期）。关晓红则认为：“直至清季度支部清理全国财政，清代历朝典章未见直省官员公费的规定。换言之，在清朝的行政和财政体制内，直省及其各级衙署除为数甚少的心红纸张与烛炭银外，未设专项办公经费定额”（关晓红：《晚清直省“公费”与吏治整顿》，《历史研究》2010年第2期）。相关见解可供参考，但有些论述未必与实际情况吻合。

清代公费的袭承与京官、外官的公费沿革

　　在明代，“公费”已经是习惯用语，即所谓“公费、廪饩，自有常规，皆有司、驿递公应之，此外不得擅取分文银钱”（张永明：《张庄僖文集》卷4，《劾黄廷聘疏》），但形成较为成熟的公费制度，应该在嘉靖、万历年间实行一条鞭法之后。嘉靖年间“造经赋册”，有“以八事定税粮”“以八事考里甲”“以三事定均徭”之说，其中，“以八事考里甲”中就有“公费”一项（《续通典》卷9，《食货·赋税下》）。嘉靖年间的名臣潘季驯在要求清理财政，将“一切近时增派及无名供费，尽行除革”时，也特别指向“某衙门原额公费若干，今减若干，止存若干”，希望将公费定额化（《潘司空奏疏》卷2，《酌议军卫事宜疏》）。万历年间名臣沈鲤更直接说：“郡守以上，一切取办于州县；州县长吏，一切取办于里甲。此固小民所以坐困也。今者条鞭行矣，公费议矣……臣请先条公费之议，而后及州县之私。夫自有条鞭，则有公费……在百姓既输公费，又出无名，在官府，既赋其公，又利其私。曷若明定其额，各足其数，而通行公费之为得也”（《亦玉堂稿》卷四，《典礼疏》），已显现出当时公费的普遍化和整饬规范公费制度的倾向。

　　清代的公费制度以及税收—财政制度承袭自明代的“万历则例”是没有疑问的，但比之于明代更为具体，且分为京官和外官两个体系。顺治二年（1645年），“定在京官员每月支给公费银有差”，确定了京官的公费银标准，上自大学士、各部尚书，下至吏员，每月支给公费银5两至1.5两不等，这种公费银，称“在京各衙门公费银”或“月费银”，以便于各级官员“在署办公”。此后，顺治五年、十二年，康熙十八年（1679年），又有所调整。至康熙二十年，又调整了在京各衙门各级官员以及吏员每月的公费标准，最高每月5两，最低每月1两，从而形成较为固定的京官公费银制度（康熙《大清会典》卷36，《户部·廪禄·杂支》；雍正《大清会典》卷54，《户部·廪禄·杂支》）。需要注意的是，清代京官的公费银虽“为在署办公而设”，但由于直接按月发给各级官员，“事实上也成为在京官员的一项特别收入”，因此，当康熙二十六年户部要求裁撤公费银时，康熙帝即称：“目下国计充裕，所争不在于此。况贫官需此以资生者甚多，岂可尽裁？着仍照见（现）行例行”（《清圣祖实录》卷130，康熙二十六年七月丙午）。

　　外官的公费银由于涉及赋税的额外加征以及“存留”银制度，在明代后期已经议论纷纭。清廷入关后，顺治帝在顺治元年十月的诏书中虽未言及公费银问题，基于“收拾民心，莫过于轻徭减赋”，特别强调“有司征收钱粮，止取正数，凡分外侵渔秤头、火耗、重科加罚、巧取民财者，严加禁约，违者从重参处”（《清世祖实录》卷9，顺治元年十月乙卯）。顺治三年，在明令编定《赋役全书》时，顺治帝又强调清厘“明季丛弊”，清厘田赋的实征、起解、存留数额，必然涉及各省的公费银两。至顺治五年，上谕称：“户部奏，在外大小文武各衙门额设公费等项，冗滥累民，酌议裁减，已经允许。今思各衙门公费款项裁减，未免用度不足，反致害民，着户部另为酌议速奏”（《清世祖实录》卷41，顺治五年十二月乙卯）。这意味着，顺治初年，外官依然沿袭明代的公费制度，最迟在顺治五年予以裁撤。虽然有顺治帝的上谕，却未见户部有恢复旧制的回应。

　　与外官公费银关联的是各省官员岁俸之外按级别支发的薪银、蔬菜烛炭银、心红纸张银、案衣什物银、修宅什物银、迎送上司银的给发，这些类别的银两在有关典籍中也被称为“经费银”，甚至被称为“衙门公费”，明显标示出与办公费用的牵涉。这几种类别的银两远远高于正俸，在顺治四年初次议定后，顺治中后期以及康熙前期，由于国家财政困难时期的裁减存留，柴薪银、心红纸张银、修宅什物银、迎送上司银、路费银、油烛银、乡饮酒礼银、科场器皿银等有关公务支出的费用大部分予以裁撤。

　　顺治初年和顺治、康熙年间对公费银以及柴薪银、心红纸张银等的裁减，对行政运转以及官员的经济待遇无疑造成重大影响，由此导致地方官员“征收钱粮加添火耗，或指公费科派，或向行户强取，借端肥己”，以及“生事需索，重加火耗，又或指称公费，计里坐派，纵容胥役横肆诛求”的弊端（《清圣祖实录》卷14，康熙四年三月壬辰；卷18，康熙五年三月己酉）。时人也已经认识到，“裁一项，则多一项之掣肘，掣肘之害，层累而下，总皆小民受之”（陆陇其：《三鱼堂外集》卷1，《时务条陈六款》）。借端需索、重加火耗、收受陋规成为官场常态，被认为“一切公费取给于此，势在必须”（《朱批谕旨》卷21，《朱批佟吉图奏折》）。直至雍正年间实行耗羡归公，地方官员的公费才又另辟途径，趋向制度化。

　　雍正年间实行耗羡归公，其在财政、吏治上的关键之点是将“皆系州县入己”的耗羡银，改为政府的正式财政收入，然后再用耗羡收入所得，支发官员的养廉银、支发地方公费，以及弥补地方库储的亏空。美国学者曾小萍在谈到雍正帝的财政改革时认为，“公费”一词，“是指所有由省里征收，不必像正项经费一样解往中央或是向官员个人以养廉银形式发放的经费”（曾小萍：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，中国人民大学出版社2005年版，第165页），表述并不准确。地方官员的养廉银内包括了公费的支发，但耗羡归公之后的公费银则比较复杂。当时的“公费银”又称“地方公用银”，一方面，有些省区规定了各级官员在养廉银之外的公费银标准，如甘肃的道员、迪化州知州以及昌吉、阜康等县支给公费银700两，镇西府知府以及武威、永昌、张掖等县支给公费银500两（嘉庆《大清会典事例》卷209，《户部·俸饷·外官养廉一》）。又如陕西“驿传道于养廉二千两之外，复给公费银一千两……榆林、神木、潼商三道，凤翔、延安、汉中三府……于养廉二千两之外，每年各给公费银五百两”（一史馆档案，雍正八年二月初一日署理川陕总督查郎阿奏折）。另一方面，所谓的“公费银”涵盖了不同类项的用银，有“一项公费、百政俱张”之说。如江西的公费银包括了修理各项工程银、各衙门书役廪工饭食纸张银、各属收养额外孤贫口粮银等24款支出（一史馆档案，乾隆九年《江西省耗羡公费支用清单》）。事实上包括了行政司法办公开支、工程建设开支、社会救济与民生保障开支、文化教育与祭祀开支、军事与治安开支等许多方面，也许正是在这个意义上，“公费银”又被称为“地方公用银”。

　　在雍正年间耗羡归公基础上，从乾隆五年（1740年）起，开始制定《耗羡章程》，经过乾隆十三年、十五年、十七年、十八年、二十三年以及嘉庆五年（1800年）、二十五年的不断修订，对耗羡银与地方存留的关系，以及耗羡银的开支范围和类项、奏销与考核要求等作出越来越明确的规定，既要求耗羡银“随同正项钱粮统计分数，一疏具题，以定考成”，又作出具有省区差异性的“有定款有定数者”“有定款无定数者”“无定款定数者”相关“公费开支”的制度安排，事实上形成了耗羡征收与公费开支由经制外向经制内的转化（参见陈锋：《清代税收研究：赋税与国家治理》上册，科学出版社2025年版，第516~531页）。

　　同时值得注意的是，由于各省的耗羡归公银数额多寡不一，有的省区公费银，并不在耗羡归公银内支发，而是有另外的途径筹措，如湖北“总督衙门公费银一千五百两，湖南巡抚衙门公费银一千两……湖北布政司衙门公费银九百两……湖北按察司衙门公费银一千八百两，湖南按察司衙门公费银九百两，武昌道衙门公费银一千三百五十两”等等，均是在湖广“盐规”银内支发（一史馆档案，乾隆七年《湖广盐规养廉公费清单》）。

　　公费之外，有些衙门又有杂费、规费、经费等名目，如广东，田赋征收，除“地丁正银”和耗羡征收外，又有“杂费”的征收，有些州县不但“杂费”超过耗羡，甚至超过“地丁正银”，如揭阳县每地丁正银1两，征耗羡银0.17两，征杂费1.29两。这些“杂费”，或供州县办公，或解送上级衙门（陈锋主编：《晚清财政说明书》第7册，《广东财政说明书·田赋上》，湖北人民出版社2015年版）。如浙江“盐务内一切公私之费……大约每年所派不下四十余万两”，被称为“杂费陋规”，由于办公所需，“杂费陋规势不能尽行裁去”（《朱批谕旨》卷36，《朱批谢赐履奏折》）。如两淮，“有公费、河费、规费、经费等名目”（《晚清财政说明书》第5册，《江苏宁属财政说明书·两淮泰坝监掣》）。这些杂费、规费、经费也属于行政费用性质的公费，而且大多属于经制外的“外销”之款。

晚清“化私为公”、整饬吏治的公费改革

　　晚清之所以有引人注目的公费改革，其动因主要在于三个方面，一是咸丰以降，陋规的收受越来越严重，除一般性的贪腐外，出现了“经费陋规”或“经费规礼”名目，陋规与官员的经济收入、办公费用支出密切关联，导致“财政混淆，公私夹杂”。二是随着财政的困难，原有官员的养廉银和耗羡银中的公费银多有“减成”或扣减，移作他用，导致“地方公用”的不足，不得不在征收耗羡的基础上另外征收“公费银”，在地丁钱粮原额基础上加征公费，成为普遍的现象，并且与浮费的滥征联系在一起。三是公费之外的“杂费”越来越多，“各项杂费，名目繁赜”，有填衙、供支、杂用、倾销费、解费、册费、状纸费、保呈费、传票费、盘费、巡费、路费、局费、犒赏等种种名目。这些杂费，不但“动支不清，最易混淆”，而且形成了杂费的税外加征、额外苛索，以及税与费的交织或税与费的分途。

　　晚清的公费改革经历了比较长的时段，同治元年（1862年）在地丁银中加征公费银时，已经在办公经费之外，有另外的“津贴银”发放。同治六、七年间，又有裁革“节寿规银”充当公费，以及将“公费”和“经费”分别设置的探索。此后，光绪五年（1879年）发布上谕，“各省陋规相沿，殊属不成事体，着该督抚严饬所属，将各项陋规悉心裁革，倘有仍蹈前辙者，即着随时奏参惩办。其臬司道府公费，着体察各该省情形，悉心议奏”。在上谕的要求下，光绪五年、六年，先后有四川、河南、山西、江西、安徽、福建等省的奏报和陆续调整，或“将节寿各项陋规裁革”，然后“酌定所需经费”，划分公费等级，或“将各州县馈送上司节寿陋规一律裁汰，凡臬司、道府、直隶州知州均改为公费，由各属按季解送，以资办公”。是时的裁革陋规主要是裁革各地较为固定的“节寿规银”，将其转化为公费。光绪中期以后，已经将裁革“节寿规银”扩展到裁革各项陋规和杂费，如广东，“节寿（礼）、到任礼、季规、月费、油米、柴炭、客案、脩金、盘查仓库费、秋审费、到任水礼、过山礼、干脩、修署门包，共十四款，或此有彼无，或大同小异，应即一律裁革，不准别立名目需索巧取”，将通省陋规全裁，“永远禁革陋规，加给道府州县公费、津贴”（一史馆档案，光绪十五年十月十二日两广总督张之洞奏折）。到光绪三十四年，因着陕西道监察御史吴纬炳的上奏，上谕要求进一步“匀定州县公费”，饬令“各直省督抚体察情形，分别妥筹，奏明办理”（一史馆档案，光绪三十四年五月三十日陕西道监察御史吴纬炳奏折，光绪三十四年八月十八日四川总督赵尔巽奏折）。同时，度支部奏定《清理财政章制》，要求制定各省的省级公费、道府公费、州县公费以及中央各部院公费，从而形成全方位的公费改革。梳理光绪三十四年至宣统三年（1911年）公费改革方案，可以归纳出几个特征：

　　第一，中央有大致的公费标准规划。“京外各官公费标准”所议定的公费标准，既包括了高级官员，也包括了“督抚司道各科员公费”，如科长、副科长、一等科员、二等科员、三等科员，以及佐贰官员、吏员、吏目的公费。中央部院的公费标准以及各省督抚、布政使、民政使、交涉使、度支使、提法使、提学使、盐运使由中央统一议定，如“京官每员每年公费：军机大臣二万四千两，尚书一万两，侍郎八千两……外省各官每员每年公费：总督繁二万四千两，两江、直隶、奉天，简二万两。巡抚繁一万八千两，简一万四千两。布政使繁一万两，简八千两……”（一史馆档案，宣统二年十二月二十七日《议决京外各官公费标准清单》）。各府道州县的公费标准，基本上由各省自行议定，参差不一。

　　第二，各省道府州县的公费标准，按“缺分”分等次议定。如山东各州县分为一等13缺，二等18缺，三等40缺，四等36缺。同知、通判等也有不同的等次，同知10缺，通判6缺，州同7缺，州判6缺，县丞34缺，巡检27缺，吏目11缺，典史96缺。各按“缺分”支发不同数额的公费（一史馆档案，宣统三年六月二十九日山东巡抚孙宝琦《拟定州县等级公费数目清单》《拟定同通及佐杂各职公费数目清单》）。将公务繁简与经费支出系结在一起。

　　第三，各省的公费改革方案，虽然声称“仿照直隶成案”或“仿照直隶等省成案”，但事实上各省的“公费”议定并不相同。根据已经查到的档案，有两种方式：一是河南、陕西、江西、安徽、湖北、四川、浙江、福建、广西、贵州、云南等省，只有公费银，没有其他的银两。二是奉天、吉林、黑龙江、直隶、山西、山东、江苏等省，有公费银和经费银（经费银又称“行政费”或“行政经费”）的区别。其中，有的省如浙江，虽然只议定了公费银，但声明经费银“虽已概括规定，列入预算”，但“尚须详细覆查”，待机再议（一史馆档案，宣统二年八月二十一日浙江巡抚增韫奏折）。在只议定公费银的省份，大多笼统强调“公费为行政所必须”或“公费所以养各官之廉”，意味着公费既是行政经费，又与官员的经济利益关联。在同时议定公费银和经费银的省份，则直接说明：“公费为本官食用、酬应所需，经费为衙署因公开支之用”（一史馆档案，宣统三年二月二十八日山西巡抚丁宝铨奏折），概念更为明晰。

　　第四，各省议定的公费银或经费银，并没有中央或地方的另外拨款，大多数是在调查各地平余、提解、浮收、规费的基础上“按数匀定，以收抵支”（一史馆档案，宣统二年十月二十八日江西巡抚冯汝骙奏折附片），但有些省由于公费支出数额巨大，原有平余、规费等项不足以支应，不得不另外筹款。四川即属于这种情况，“（公费）共需银一百二三十万两之谱，而入款惟平余、夫马等项，约有二十万金，其余全恃税契一项，而税契每年尚有报部四十余万，合之现拨公费摊捐各数，必须税契收至一百五十余万金方能相抵”，同时需要加征“肉、油、酒等项税捐”（一史馆档案，光绪三十四年八月十八日四川总督赵尔巽奏折）。这也正是清季加征杂税杂捐的原因之一。

　　晚清公费改革之前，由于普遍存在着官员以办公之由收受节寿规礼、动用平余、摊捐帮贴的情况，公私界限不分，“上官取之州县，州县取之百姓，上下相蒙，诛求无厌”。光绪宣统之际进行的公费改革，“化私为公”“整顿官方”的意旨明显，以便使各级官员“只知有国家颁给之公费，不复知有本缺相沿之陋规。但矢恪供阙职之心，永绝取财于民之念”（一史馆档案，光绪三十四年五月三十日陕西道监察御史吴纬炳奏折）。并且已经认识到“公费一项，为厘定官俸之基础，即为筹备宪政之要图，于官制吏治极有关系。如不规定成数，无以收财政统一之效”（一史馆档案，宣统三年正月二十八日贵州巡抚庞鸿书奏折）。从本质上讲，各级官员、吏员公费银的议定，在于厘清“个人收入”与“公务支出”的边界，清理“公私界限不清之弊”“经制不清之弊”，既整饬了吏治、财政，又开启了现代意义上薪金制度、办公费制度、预算制度的路径，使其逐步走向规范化、制度化。

　　（作者：陈锋 张译戈，分别系武汉大学历史学院暨中国传统文化研究中心教授、深圳理工大学马克思主义学院讲师）