协同推进立法执法司法守法各环节改革

  【学习贯彻党的二十届三中全会精神】  

  立法、执法、司法、守法是法治运行的四个关键环节，是法治体系建设的四个重点领域，是紧密关联、互相作用、互相制约的有机整体。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），围绕法治领域改革进行整体谋划、系统布局，坚持系统观念和系统思维，明确提出了协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革的新理念新任务新举措，是建设更高水平的社会主义法治国家的路线图和施工图。

坚持立法先行，深化立法领域改革

  立法是法治运行的起始环节，立法质量高低直接影响后续的执法、司法、守法的实际效果。如果立法不完备、不合理、不可行，就会出现无法可依、有法难依甚至守法成本高、违法成本低等现象，从而严重影响法治的权威性和公信力。《决定》着眼于从源头上提高立法质量，提出了深化立法领域改革的重要举措，推动完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

  一是坚持党对立法工作的全面领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党的领导是中国立法体制的鲜明特色和显著优势，应坚持党对立法工作的全面领导，加强党中央对全国立法工作的集中统一领导，加强有立法权地方的党委对本地区立法工作的领导，确保立法工作的正确方向。人大主导是人民代表大会制度的根本要求，应加强人大及其常委会对立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会在确定立法项目、组织法律法规起草、重大问题协调、草案审议把关等方面的主导作用，更好发挥人大常委会、专门委员会、人大代表在立法工作中的重要作用。政府是立法工作的依托主体，应加强和改进政府立法制度，做好法律法规草案的起草和提请审议工作，严格依照法定职权和程序做好行政立法工作，提高政府立法工作质量和效率。各方参与是民主立法的题中应有之义，应拓展社会各方有序参与立法的途径和方式，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，让立法反映民情、表达民意、凝聚民智。

  二是统筹立改废释纂，增强立法的针对性、适用性、实效性。面对多样化、复杂化的立法新需求，要区别不同情况加快立改废释纂的步伐，发挥好不同立法形式的各自优势。“立”是指制定新法，即聚焦法律体系的短板、缺项，加快出台贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展所需要的重要法律法规。“改”是指修改旧法，即对已不符合实际、不适应需要的法律条文及时进行变更，既可以是单项法个别修改，也可以是多部法打包修改。“废”是指废止老法，即及时终止那些陈旧过时甚至成为社会发展“绊马索”的法的效力，实现法律体系内部的新陈代谢。“释”是指立法解释，即对既有法律条文的含义作出具体解释，使法律在保持稳定性的前提下适应经济社会发展变化。“纂”是指编纂法典，即在条件成熟的法律领域编纂法典，打造更多集中外法律智慧之大成、引领世界法治文明进步潮流的治国法律重器。

  三是加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，补强法律体系的空白点、薄弱点。加强重点领域立法，就是加快推进国家治理急需、人民美好生活必需的重要立法，以良法保障善治和改善民生。加强新兴领域立法，就是适应新一轮科技革命和产业变革，加快新技术、新产业、新业态、新模式领域立法，以法律的理性和德性引领新兴领域健康发展。加强涉外领域立法，就是适应对外开放新形势新任务，补齐补强涉外立法短板，健全涉外法律法规体系，充实涉外法治工具箱。

  四是完善合宪性审查、备案审查制度，维护国家法治统一。习近平总书记强调，我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。完善合宪性审查制度，就是健全立法前、立法中、立法后的合宪性审查机制，在每一个立法环节都把好宪法关，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。完善备案审查制度，就是要坚持有件必备、有备必审、有错必纠，完善依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查、联合审查等制度，及时督促纠正与宪法或法律相抵触或者存在合宪性、合法性问题的规范性文件。同时，要加快建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台，既便于社会公众查阅和监督规范性文件，也便于有关机关加强规范性文件的备案审查，更好维护国家法治统一。

坚持执法为要，深入推进依法行政

  执法是把纸面上的法转变为生活中的法的关键环节，直接影响人民群众对法治的信心和信仰。如果行政机关有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、徇私枉法，那必然严重败坏法治声誉和政府形象。《决定》聚焦执法实践中的难点堵点痛点问题，对深入推进依法行政作出战略部署，促进严格规范公正文明执法。

  一是健全政府机构职能体系。针对政府职权职责不清、行政不作为、行政乱作为、政务服务不规范等问题，要推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台，提高政府依法行政和政务服务水平。

  二是深化行政执法体制改革。为确保行政执法权放得下、接得住、用得好，要完善基层综合执法体制机制，合理划分乡镇（街道）与县级职能部门的行政执法职责权限，稳步将基层管理迫切需要并能有效承接的行政执法事项下放给乡镇（街道），将基层承接不了的行政执法事项收回县级职能部门。针对行政执法自由裁量权大、标准不统一等问题，要完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。

  三是健全行政行为监督机制。为防止严重侵害人民群众合法权益的违法决策等现象的发生，应完善重大决策、规范性文件合法性审查机制，严格落实重大决策终身责任追究制度，加强对行政决策行为、抽象行政行为的监督。为深入推进对各种行政执法乱象的治理，应健全行政执法监督体制机制，强化司法行政机关的执法监督职能，推进执法全过程公开化、透明化，让行政执法在阳光下运行。

  四是健全行政执法和刑事司法的衔接机制。行政执法和刑事司法有不少交叉重叠因而需要移转衔接的事项，实践中时常出现彼此之间有案不移、有案难移甚至以罚代刑等问题。为此，应完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度，行政机关在执法过程中发现涉嫌犯罪的，应及时向刑事司法机关移送案件；刑事司法机关在办案过程中发现不属于犯罪或经审查不予追究刑事责任但需要给予行政处罚的，应及时向行政机关移送案件。

  五是健全行政性纠纷解决体系。行政性纠纷解决机制不仅能有效解决行政争议，还具有化解民事纠纷、防范刑事案件的“分流阀”作用。为此，应科学界定不同行政性纠纷解决机制的功能定位，坚持以行政复议为主渠道，推动完善行政调解、行政仲裁、行政裁决、行政复议等多元化争端解决机制，形成纠纷解决的强大合力。

坚持司法为重，健全公正司法体制机制

  司法承担着权利救济、权力制约、定分止争的重要使命，是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。《决定》聚焦公正司法的重点难点问题，对深化司法体制改革作出了重要部署，推动健全公正司法体制机制。

  一是健全办案机关各司其职、互相配合、互相制约的体制机制。我国宪法规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。《决定》提出，健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。这就要求，严格落实宪法和法律规定，健全各个机关各司其职、各种权力互相配合互相制约的体制机制，完善监察调查程序与刑事诉讼程序的有序衔接，进一步提升案件办理的质量、效率和公信力，确保每一个案件办理都经得起法律和历史的检验。

  二是健全司法权运行机制。针对司法公开存在的不及时、不规范等问题，应深化和规范司法公开，推动依法及时公开司法依据、流程、结果和生效法律文书，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。针对司法责任制实行过程中司法权制约监督不到位等问题，应落实和完善司法责任制，健全司法权内部和外部制约监督机制，完善司法责任甄别、追究和惩戒制度，真正做到让审理者裁判、由裁判者负责。针对行政案件易受地方党政机关和领导干部插手干预的问题，应深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革，构建起保障法院依法独立公正审理行政案件的机制。

  三是深化审判权和执行权分离改革。执行是落实胜诉权益的决定性环节，是实现公平正义的“最后一公里”。党的十八届四中全会提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。应在总结既往改革经验的基础上，持续深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，确保司法公平正义不折不扣兑现。

  四是完善人权司法保障机制。司法是人权保障的重要防线，也是侵犯人权现象易发多发的领域。完善强制措施适用的事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制，健全涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度，有效保护公民的人身权和财产权。加强对司法权力的制约监督，依法查处司法人员利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为，切实保护诉讼当事人的合法权益。完善刑事诉讼法律援助制度，加强刑辩律师的执业权利保障，推进刑事案件律师辩护全覆盖，切实保护犯罪嫌疑人、被告人获得律师辩护的权利。建立轻微犯罪记录封存制度，非依法定理由和程序不得查阅和披露轻微犯罪人的犯罪记录，促进本人顺利回归社会，避免对其亲属产生株连效应。

坚持守法为基，构建全民守法激励机制

  守法是法律实现的主要形式，全民守法是法治社会的基本标志。人民群众是否守法，不仅取决于个人的法律素质和道德修养，也受制于法治环境和社会环境。比如，立法质量高低、严格执法情况、公正司法程度、违法犯罪惩治情况、公共法律服务水平等。《决定》在推进立法、执法、司法领域改革的同时，聚焦影响全民守法的深层次问题，对健全社会治理体系、完善推进法治建设机制作出了专门部署，推动构建全民守法激励机制。

  一是坚持和发展新时代“枫桥经验”。新时代“枫桥经验”的精髓之一，就在于组织和发动基层各种力量，深入推进基层依法治理，引导基层群众守法用法，从源头上预防矛盾纠纷、防控违法犯罪。坚持和发展新时代“枫桥经验”，就是要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度，引导基层群众形成依法依规办事的良好习惯。

  二是完善社会治安整体防控体系，健全扫黑除恶常态化机制。依法严惩群众反映强烈的违法犯罪行为，特别是依法严惩称霸一方、为害一行的黑恶势力，不仅能起到树正风、扬正气、护正义的作用，还能有效激励百姓尊法、信法、守法。完善社会治安整体防控体系，打造网上网下融合、人防物防技防结合、打防管控一体的社会治安防控网，提高社会治安掌控力和穿透力，确保人民安居乐业、社会安定有序。健全扫黑除恶常态化机制，完善源头治理、举报奖励、依法惩处、督导督办、考核评价等制度，在打防并举、标本兼治上下真功夫，确保常治长效。

  三是推进信访工作法治化。信访是人民群众向党政机关提出意见、表达诉求的重要渠道，但如果信访工作偏离法治轨道，就容易产生信访不信法、闹访缠访等破坏法治的现象。推进信访工作法治化，就是推进预防、受理、办理、监督追责、维护秩序等信访工作全过程法治化，引导信访群众依法表达诉求、信访机关依法解决诉求。

  四是健全覆盖城乡的公共法律服务体系。群众要做到知法、守法、用法，离不开法律专业人员提供的法律服务。针对公共法律服务资源不均衡、分布碎片化、供需不匹配等问题，应持续深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革，整合各类法律服务资源，建成覆盖全业务、全时空的公共法律服务网络，让人民群众感到法律顾问就在身边。

  五是改进法治宣传教育。法治宣传教育是持续增强全民法治意识和法治素养的长久性工程。面向未来，应深入推进习近平法治思想的宣传教育，推动社会主义法治精神、法治理念走进百姓心田，让法治成为全民的思维方式和行为习惯。要善于根据不同群体的需求偏好，分众化地运用新媒体新技术新手段进行普法宣传，提高法治宣传教育的吸引力、感染力、实效性。

  （作者：黄文艺，系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，中国人民大学法学院院长、教授）