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【法眼观】
因销售一瓶78元的过期葡萄酒，年过七旬的个体经营户曾某被罚款5万元；售卖问题芹菜获利14元，老农陈某被罚5万元……近年来，一些“小过重罚”的案件时有发生。事实上，为保障食品安全，我国食品安全法对违法生产经营的食品确有严格规定，“货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”。但根据行政处罚法，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的”“当事人有证据足以证明没有主观过错的”,不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。机械执法，使微小过错承担畸重处罚，既损害了当事人的合法权益，也不利于让执法获得大多数人的支持。此类行为如何纠正？日前，最高人民检察院召开发布会表示，针对此类问题，检察机关应依法开展法律监督。具体而言，行政检察监督是重要方式。
行政检察是新鲜的“老事物”，自2018年年底被明确为“四大检察”业务之一后，5年多来得到开创性发展。行政检察关乎我们哪些权益？如何发挥功效？记者就此进行了采访。
1.推动改变“案结事不了”状况
行政检察，也许对普通人来说是个陌生概念，但对很多案件当事人来说，却是“最后的希望”。
行政检察最核心的职能，“通俗地说，就是对‘民告官’诉讼的监督”。最高人民检察院行政检察厅厅长张相军介绍。
为什么是“最后的希望”？
这主要与行政检察在司法流程中的“位置”有关。当案件当事人对于行政决定不满意时，部分可申请行政复议，如果对复议结果不满，可提起行政诉讼。经历法院一审、二审与再审，如对裁判结果仍不满意，会进入行政检察监督环节。
“我们国家80%的法律、90%的地方性法规以及100%的行政法规由行政机关执行。一个公民从出生到坟墓，都离不开行政法的规范和调整。行政检察就是要通过对法院行政审判和执行的监督，来监督行政权，保障公民法人的合法权益。”张相军说。
行政检察不是新事物，但得到长足的、开创性的发展，只有短短5年的时间。
2018年，检察系统经历了“重塑性变革”，反贪污反渎职的重要职能与其部门、人员全部转隶。检察机关面临着“路向何方”的困境。2019年1月3日，最高检在新闻发布会上作出“解答”，将检察职能系统地划分为四大检察，即刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察，并将内设机构调整为十大检察厅。行政检察厅应运而生。
更宏观的背景是，党的十八大以来，随着经济社会发展，人民群众对公平正义有了更高的需求。“自2014年行政诉讼法修改之后，进入检察机关监督环节的行政诉讼案件每年都呈10%以上的增长。”张相军说。
行政检察厅成立初期，最高检党组曾将行政检察业务形容为“近乎荒漠”——最高检此前由一个部门负责民事、行政和公益诉讼检察工作，而且在当时的检察机关内部，不仅“重刑轻民”现象存在，“重民事轻行政”现象也客观存在。
武汉大学法学院副教授梅扬分析了造成这一局面的历史原因。早在1949年《中央人民政府组织法》就规定“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”。但这一制度在实践中面临经验不足、职责重叠等诸多困难和不适，此后检察院的主要职能逐渐转变。
改革开放之后，伴随着国家各项工作逐步走向正轨，检察机关的监督职权被重新认识。1982年宪法明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”但在很长一段时间内，检察机关的法律监督仅局限于对公安机关侦查活动的监督权、批捕权、审查起诉权等。直到2014年，行政诉讼法修改，检察机关对行政诉讼活动的法律监督方从国家法律层面得到明确。
最高检行政检察厅成立后，首先组织了大调研以摸清“家底”。“当时的情况可以概括为‘短弱小冷’：行政检察是检察工作中最短的一块‘板子’，大家都不会干、能力弱，案件规模量小，社会上也不了解，知之甚少。”张相军回顾。
如何破冰？在建章立制、调研研讨后，行政检察以化解行政争议为“牛鼻子”，从最难啃的“硬骨头”开始，促进行政争议实质性化解，努力推动改变行政案件“程序空转”“案结事不了”的状况。
2.“兜底”化解，解决百姓“天大的事”
一组数据看得出行政争议实质性化解的必要与不易。
据最高法发布，2023年行政案件上诉率为51.22%，意味着100个案子中51个案件会提出上诉。二审终审后又有约20%会进入再审环节。经过再审的案件仍然有约50%会进入行政检察监督环节。
在一起典型案例的意义分析中，检察官写道，一位当事人历经了31年行政处理和司法诉讼，问题才得以解决。从55岁申诉至86岁，这不仅造成巨大财产损失，还彻底改变了他的人生。“办的不是案子，而是当事人的人生”就是行政检察官工作的真实写照。
李铭（化名）的案子同样如此。
李铭原本是湖北省武汉市某橱柜经营部的设计师。2014年一天下班后，李铭受老板指派给客户送货，但结束后回家途中，因撞到一处花坛发生事故，致其四肢瘫痪、一级伤残。这意味着，25岁的李铭脖子以下全无知觉，需长年卧床。
李铭首先想到了申请工伤鉴定。但因为李铭未与他人相撞，警察只能提供事故证明，无法提供事故责任认定书，人社局无法认定，李铭撤回了工伤认定申请。此后，李铭提起了民事诉讼，一审判决中确认其医疗费、后续治疗费等共计超160万元。但因李铭与老板存在劳动关系，二审认为应走工伤认定程序予以救济。2017年，李铭再次向当地人社局申请认定工伤。人社局依旧以前述理由未予认定。李铭提起行政复议，复议机关认定当地人社局的决定实体内容正确。2018年，李铭提起行政诉讼，诉请法院判定其所受伤害属于工伤。该案经一审、二审及再审，均被驳回。无奈之下，2019年，李铭向检察机关提出监督申请。
承办检察官之一、武汉市检察院检察官王芳介绍，工伤认定是争议多发的领域，法院认为人社局作出不予认定工伤的决定并无不当。但王芳等检察官讨论后认为，事故发生时，李铭的往返路线由送货这一工作原因固定，应认定为工伤。而且根据工伤保险条例规定，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。此外，人社部门也有调查核实责任，不能以职工没有事故责任认定书为由不予认定。因此武汉市检察院提请湖北省检察院抗诉。2020年8月，法院再审维持原判。2020年年底湖北省检察院向最高人民检察院提请抗诉。
在事故发生近8年后，李铭终于迎来期盼已久的结果——2022年4月，最高法采纳了最高检的抗诉意见，作出责令武汉市人社局对李铭的工伤认定申请重新作出决定的判决。
“有些情形在司法实践中存在争议，很可能会导致相关行政认定与诉讼长时间拖延或者循环诉讼，对居于弱势地位的当事人而言是不公平的，不利于解决争议，也不利于行政效率的实现。”张相军直言。
针对这样的情况，最高检提出“一案三查”，除了对生效行政裁判、被诉行政行为的合法性进行审查，还加强对行政争议能否实质性化解的审查，以回应当事人的实际诉求。翻看数百件行政检察的典型案例，扎实的工作方法跃然纸上：类案检索辅之以数字技术支撑，积极推动公开听证，搭建“官民”对话交流和司法民主参与的平台……2019年至2023年，检察机关实质性化解行政争议超过5.5万件。
3.推进“小过重罚”溯源治理
实质性化解行政争议更进一步，是推动社会治理。“个案解决后，如果我们发现它是一个普遍性问题，就会通过类案处理推动社会治理，解决这个问题。”张相军说。
2019年以来，检察机关围绕“护航法治化营商环境”“检护民生”两大主题，聚焦“小过重罚”、农民工薪资、劳动者工伤保险、外嫁女土地权益，以及冒名婚姻登记等突出问题，开展了一系列专项行动。
2021年对某木业公司来说是难熬的一年。该公司法定代表人被限制高消费，银行账户被冻结，无法出国办理中外合作经营企业工商变更相关手续，企业面临解散风险。
缘何至此？北京市检察院行政检察部主任李显辉介绍，该公司于1993年成立，是一家专门从事家具生产、组装的中外合作经营企业，当年，其污染防治设施建成后未经验收即投入生产。2019年11月，行政机关对该公司“未验先投”行为作出罚款45万元的行政处罚。该公司诉至法院请求撤销行政处罚决定，被驳回，二审、再审均维持原判。2021年7月，木业公司申请检察监督。
“该公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》规定，应处20万元以上100万元以下的罚款。但从违法行为结果看，没有证据显示其生产作业造成生态环境污染及其他负面影响。公司成立于20世纪90年代，结合历史背景，该公司过错程度较低，收到责令改正的决定书后态度也很积极。”李显辉告诉记者，且对于此类“未验先投”问题，国家曾多次出台相关政策，要求多以通报批评、完善备案等轻处理为主。行政机关所作决定有违“过罚相当”原则。
综合研判后，北京市检察院认为采取抗诉方式诉讼周期长，对濒临破产的某木业公司不利，于是检察官们走进行政机关，在沟通的基础上制发检察建议，推动其自行纠错。行政机关依据行政处罚法将罚款金额降低至15万元。此后，某木业公司及时缴纳了罚款，法院及时为企业“解冻”，企业经营重新步入正轨。
但降低罚款金额并不是检察建议的全部。检察建议指出，行政机关长期怠于履职，致使“未验先投”状态持续存在，客观上加重了处罚结果。后期机械作出罚款45万元的处罚，不符合立法和行政管理目的。建议行政机关进一步推进严格规范执法，充分发挥法治“稳预期”的重要功能。
处罚本身不应是最终目的，纠正违法行为、帮助企业提升守法意识是行政处罚更重要的功能。
在2023年开展的行政检察护航法治化营商环境“小专项”活动中，浙江、江西等地检察机关开展“涉企行政处罚首违不罚、轻微不罚行政检察监督”“餐饮类企业行政处罚监督”等专项活动，取得积极成效。浙江省温州市检察机关针对“处罚不当”“罚而未执”“罚执错误”等问题，构建行政罚款类案监督数据模型，发现不当监督线索1028条，开展类案监督78件。今年以来，最高检在“检察护企”专项行动中突出整治趋利性执法司法难题，推进“小过重罚”溯源治理。
“检察机关参与行政争议实质性化解等发生场景或者线索来源，仍然是‘在开展行政诉讼监督中’，但行政诉讼活动实际上仅仅发挥着一种纽带作用，检察机关监督的真正对象已经转移到行政行为上来。”梅扬认为。
根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。2023年以来，这已成为行政检察的新增长点之一。
回顾5年多来的工作，张相军总结，行政检察本着以人民为中心的宗旨，形成精准监督、穿透式监督的办案理念，监督规模不断扩大，监督质效不断提升，但面对党中央的新要求和人民群众的新期待，如何更好地为大局服务、为人民司法、为法治担当，行政检察还有很长的路要走。
（本报记者 陈慧娟）
