建立生态环境分区管控技术方法体系势在必行

  近日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》公开发布。意见明确了生态环境分区管控制度建设的总体要求、机制建设、实施应用、监督考核和组织保障全链条制度建设体系，旨在推动生态环境单元化精准化差异化高水平治理，促进经济社会绿色低碳高质量发展。

  为应对新形势下生态环境精细化管理的现实需要，进一步完善我国生态环境源头预防制度，建立生态环境分区管控技术方法体系势在必行。为此，本报记者采访了清华大学环境学院教授刘毅。

  记者：目前我国生态环境分区管控技术体系的现状与进展如何？

  刘毅：我国生态环境问题复杂多样，在不同区域、流域、海域等空间地域和空间尺度上，表现形式和成因机制差异较大，具有显著的空间分异特征。2000年以来，国家相继发布地表水、大气、噪声环境功能区划、生态功能区划，推动生态保护红线和流域水环境控制单元划定，初步建立了不同生态环境要素的空间分区及管控体系。整体来看，已有生态环境分区以单一要素状态变化监测与管理为主，不同分区技术方法差异较大，整体保护和系统治理的水平不高，源头预防式主动干预措施针对性不强。

  2017年，在连云港等4个试点城市的实践基础上，生态环境部印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”技术指南（试行）》，突出“问题识别—质量目标—分区管控—准入清单”逻辑关系，构建了从“三线”到生态环境管控单元、从一般性污染防治到清单化准入管控的主线，系统提出了生态环境分区管控方案编制的通用原则、内容、程序、方法和要求。后续实施过程中，结合部分省（市）遇到的问题，生态环境部又相继印发《“三线一单”编制技术要求（试行）》等7项具体技术文件，基本形成以规范性技术要求为核心的生态环境分区管控技术体系，为全国各省份、各地市建立和完善生态环境分区管控体系提供了有力的技术支撑。

  记者：生态环境分区管控的核心特征是什么？如何把握好关键技术路线？

  刘毅：生态环境分区管控的核心特征在于空间化、集成化和精细化，即集成各要素分区的生态环境管控要求并落实到不同管控单元，确定差异化的生态环境准入清单，促进多要素管理衔接融合、功能分区空间综合集成和生态环境管控措施精细化。

  一是综合划定生态环境管控单元。通过生态、环境、资源等要素分区的融合与属性匹配，运用空间分析技术形成管控分区图，将生态保护红线及一般生态空间、水环境优先保护区、大气环境优先保护区等综合划定为优先保护单元，将气象水文条件不佳及污染排放集中、环境质量超标、环境风险较大的城镇和工业园区等划定为重点管控单元，其他区域划定为一般管控单元。初步完成后，还应对优先保护和重点管控分区的面积和比例进行多轮校核和反馈。

  目前，全国层面共划定生态环境管控单元4万多个，其中优先保护、重点管控和一般管控三类单元面积比例分别为55.5%、14.5%和30.0%，建立了覆盖国土空间的生态环境分区差异化管控方案，重点管控单元空间尺度达到乡镇/园区级别，促进生态环境源头预防空间管控精度提高了一个量级。

  二是精细编制生态环境准入清单。一方面，基于环境输入响应关系和资源环境承载能力，综合考虑公平性、效率性以及经济性等因素，筛选、提出各生态环境管控单元的管控措施组合；另一方面，通过衔接、融合多要素管控措施，建立“目标—空间—措施”协同的生态环境管控数据集，对应“省—市—县—街道/乡镇”行政管理体系，从空间布局约束、污染排放管控、资源开发效率和环境风险防控等维度编制生态环境准入清单。

  目前，全国已编制完成31省（区、市）、143片区、382地级行政区及4万多个单元四个层级的差异化生态环境准入清单，实现了国家发展战略目标和生态环境治理要求的逐级分解和落地细化。

  三是分级建设生态环境分区管控信息平台。打通与污染源管理、环境监测及其他有关部门信息管理平台的接口，建设成果数据共享系统和管理平台。同时，综合运用大数据融合、机器学习和空间分析等技术手段，建立基于空间单元的环境准入智能化评估管理工具，支撑产业布局优化调整、项目准入选址、环评审批管理等综合决策，推动生态环境分区管控体系的落地应用和日常业务化运行。

  目前，国家与地方高效联动的成果数据管理平台和应用系统已建成，初步形成了全国生态环境分区管控“一张图”。

  记者：对于生态环境分区管控技术的未来发展，您有何建议？

  刘毅：首先，推进理论与制度创新研究，支撑美丽中国建设和绿色低碳高质量发展。加快完善基础理论体系，促使生态环境分区管控从污染防治全面转向支撑美丽中国建设，建立国土空间分区差异化的环境质量管理和排放强度管控的理论方法与技术路径，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。推动国土空间治理的跨部门、多要素政策协同，形成政策合力，支撑国土空间生态环境分区精细化管理。此外，还可选择重点区域、流域和城市，开展多路径应用试点，总结先进经验进行示范推广。

  其次，围绕重大技术需求与关键瓶颈，加强关键技术与工具研发。针对关键技术瓶颈，进一步完善生态环境准入清单编制技术；结合人工智能与大模型应用前沿，完善信息平台功能，拓展应用场景，充分发挥生态环境分区管控信息管理平台的智慧决策作用。同时，围绕减污降碳协同管控、生物多样性保护与环境风险防控、人体环境健康保障等重大需求，深化重点领域技术突破，开展具有自主知识产权的关键技术和模型工具研发。

  最后，面向制度全面落地和基层管理需求，强化实施成效跟踪评估、更新调整和监督考核等技术支撑。通过加快建立年度跟踪和五年评估的技术框架与应用机制，构建一套可反映应用进展及总体成效、与监督考核挂钩的评估方法，规范管控方案的评价流程、指标与管理程序等。同时，明确动态更新、定期调整的一般情形、技术原则和技术规范要求，完善更新调整技术体系、管理程序和审查机制，从而保持生态环境分区管控制度的生命力。

  （本报记者 张蕾）