协同立法推动区域协调发展迈向更高水平

  【资政场】

  党的二十大报告强调“促进区域协调发展”“深入实施区域协调发展战略”。区域协调发展，离不开立法保障。作为一种新型的法治工具，区域协同立法有助于提高区域法制的协调性，促进区域范围内的资源共享与合作，合力应对区域内的共同问题，推动区域协调发展迈向更高水平。

  党的十八大以来，各地积极探索协同立法新模式，围绕生态环境保护、产业转型升级、交通一体化等取得了一系列重要立法成果。长三角地区江浙沪皖四地人大协同立法，极大满足了区域内的法制需求。四地在大气污染防治方面的协同立法，做到了同步立项、同步起草、同步审议、同步通过和同步实施。北京、天津、河北三地建立京津冀协同立法机制，推出了机动车和非道路移动机械排放污染防治条例等区域协同立法成果。不久前，四川、陕西、甘肃三省人大常委会公布了各自制定的关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定。这是三省开展协同立法、共同推进大熊猫国家公园高质量建设的重要举措。

  2022年，修改后的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以法律形式明确了区域协同立法的相关内容。2023年，修改后的立法法明确规定省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。至此，区域协同立法制度正式以法律形式确定下来。在区域协调发展战略持续推进的背景下，各地应深化对区域协同立法的研究，构建科学有效的区域协同立法机制。同时，还要适应经济社会发展和全面深化改革的要求，遵循和把握地方发展的客观规律，在立法权限范围内增强协同立法的针对性、可操作性，实现区域的良法善治与协调发展。

  健全协同立法顶层设计。区域协同立法，既要着眼长远，站在国家层面总揽全局；也要立足当前实际，充分考虑各地的可承受度。建议在立法法中明确区域协同立法的基本含义、法律地位、目标、原则，明确各上下级之间的协同立法权限、程序、效力位阶等内容，为区域协同立法提供上位法依据。

  完善协同立法工作机制。首先，充分发挥各级人大及其常委会的作用。上级人大及其常委会可以通过立法、建议等方式对区域协同立法进行指导。不同区域在进行协同立法后，可以进行交叉备案，保障区域性法规的整体性和协同效果。其次，构建联席会议机制。联席会议是由协同立法成员方的人大常委会、政府及相关部门负责人组成的会议机制，旨在加强区域立法的协调与合作。要推动该机制覆盖区域协同立法的全过程，包括立法准备、立法论证、立法起草、立法修改和立法审议等阶段。最后，明确立法规划。各地在编制区域协同立法规划和立法计划时，要坚持法制统一原则，与国家立法规划、立法计划相协调；要根据区域经济社会发展、生态环境保护和民主法治建设等情况，统筹安排立法工作；要广泛征集社会各方面的意见和建议，进行科学合理的评估和论证。

  坚持“全局为重、协调发展”的原则。“法不察民情而立之，则不威。”区域协同立法要充分尊重各地实际，体现各地社会发展、经济民生、历史文化等特点。既要尊重每个地方的特色，又要着眼于整个区域的利益，坚持“全局为重、协调发展”的原则。首先，坚持问题导向，进行精准立法。把准区域协同立法的需求脉搏，针对区域的实际需求进行立法，既不简单移植上位法的内容，也不盲目照搬其他地区的协同立法内容，要在满足地方立法需求的基础上，充分彰显区域立法的个性化、地方特色。其次，立足地方实际，积极回应地方立法诉求。既要立足于地方经济社会发展需要，也要立足于地方自然环境、风俗习惯和文化传统等，围绕制约地方发展的现实问题进行深层次、多角度的协同立法。

  推动协同立法落地实施。法律的生命力在于实施。要通过综合制定规章制度、共享执法资源、协调行政分配、完善基础设施等方式来保证法律的落实。

  一是要健全相应的执法保障制度。为实现区域协同，须搭建跨越行政界限的合作平台，构建信息共享与数据交流的桥梁。在执法领域，建立跨地域的执法合作体制。一方面，执法机构可共同展开行动，统一查处违规行为；面对复杂状况，不同区域执法部门可携手展开联合调查。另一方面，亦需确立一致的执法准则和程序，确保各地执法行为一脉相承。需要留意的是，区域协同立法执法保障制度的实施举措，会因地区和领域的不同呈现差异。例如，京津冀三地在大气污染防治方面，明确了建立协同机制、环评会商、协同监管、联防联治等重要内容。

  二是要建构区域协同立法后评估机制。一方面要明确评估主体。协同立法机关通过对自行制定的规范性法律文件进行评估，成为立法后评估的主要模式。在这个过程中，协同立法机关是关键的评估主体，为协同立法效果的审视提供了重要支撑。同时，实施机关因具备对法律法规实际应用的深入了解，也承担着重要的评估使命。此外，为了防止协同立法过程中的片面性，以及地方保护主义的干扰，第三方评估机构的介入显得尤为重要，以确保评估的公正性和中立性。另一方面要明确评估标准。区域协同立法后评估涵盖广泛，不仅审视协同立法规则的静态构造，更囊括整个立法过程的动态变迁。评估标准不仅应以合法性、合理性、实效性、技术可行性为基石，还应强调立法结构的协调性、立法目标与原则的一致性、具体制度规则与区域政策的协调性，以及实施效果的协同性。

  （作者：王晓萌 夏锦文，分别系南京师范大学中国法治现代化研究院特约研究员；江苏省社会科学院党委书记、院长，江苏高校区域法治发展协同创新中心主任）