促进区域协调发展 稳步推进中国式现代化

  【专题研究：全面推进城乡、区域协调发展】 

  我国疆域辽阔、地域类型多样，不同地区资源承载力、环境容量、市场条件、人口状况、产业基础等差异显著，决定了区域发展不平衡不充分的短板弱项将长期存在。党的二十大报告围绕“促进区域协调发展”作出战略安排，提出“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”等总体部署。这些举措体现了区域协调发展对于中国式现代化的关键作用，为新时代促进区域协调发展提供了重要遵循。

新时代的区域协调发展呈现新的内涵特征

  新中国成立以来，针对不同历史时期特定的区域经济发展任务，我国区域战略重点与规划重心多次调整和演变，区域政策逻辑始终指向“弥合区域发展差距”的目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央基于对中国改革开放和发展稳定大势的深入思考与系统谋划，就区域协调发展作出一系列新的重大判断、新的理论概括、新的战略安排。这些新思想、新观点、新论断、新举措深刻阐释中国重大区域经济社会现象的产生原因和发展逻辑，丰富了新时代区域协调发展的理念、战略和政策体系，成为习近平经济思想的重要组成部分。我国的区域战略总体布局也随之向全面协调和精准实施转变。在党的领导下，我国以改革创新为抓手、以经济发展优势地区为重点，深化、细化、实化区域政策，打造了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等一系列跨行政区、跨区域板块、跨流域重大战略。这些区域重大战略与总体协调战略并进，形成了以“多极主导”实现高水平协调、引领高质量发展、推进中国式现代化的基本路径，正在重塑中国区域经济格局。

  新时代的区域协调发展是遵循客观经济规律的科学发展。在区域发展进程中，均衡与非均衡、协调与不协调的发展矛盾始终存在，区域发展不平衡有经济规律作用的因素。区域协调发展不是平均发展、同构发展，而是优势互补的差别化协调发展，应“承认客观差异，不能搞一刀切”。协调是经济社会持续、健康发展的内在要求。在从全面小康迈向共同富裕的阶段，区域协调发展的目标从“解决区域性整体贫困”转向“在发展中促进相对平衡”，“按照客观经济规律办事”始终是贯穿其中的科学方法论。必须顺应区域发展各系统在时序上有先有后、程度上有高有低、速度上有快有慢的规律，实现区域发展的“相对平衡”。一方面，立足各地区发展阶段和比较优势，走合理分工、优势互补、优化发展的路子，促进区域关系和谐一致、形成平衡结构、实现整体协调，确保发展成果惠及全体人民；另一方面，充分尊重区域经济分布的集聚性特征，发挥好强劲活跃增长极的主引擎作用，促进各类要素向发达地区中心城市高效聚集、充分涌流，持续提升枢纽型区域创新策源能力和资源配置能力，最终形成以中心城市带动都市圈、都市圈引领城市群、城市群支撑区域协调发展的良好格局。

  新时代区域协调发展的内涵特征是精准协调、高质量协调和可持续协调。一是精准化的协调发展。新时代的区域协调发展战略对以往的区域发展总体战略进行了完善与具体化，规划及政策制定更加注重精准性、有效性、差异化，即遵循“区别对待、分类指导”的原则，针对微观主体、突出问题和重点区域制定跨区域、次区域规划，对特殊区域采取特殊具体政策，形成基于小尺度空间单元的梯度化、多层次的发展战略，强化对同类型区域的统一指导。二是高质量的协调发展。充分发挥有条件的地区在探索区域高质量协调发展方面的引领示范作用，将新发展理念贯穿发展全过程各领域，跨区域联通人才、数据、技术、资金等各类要素，统筹制度、政策、体制、机制，覆盖总量、质量、结构、效益，以核心区域辐射联动周边区域，推动形成更高质量的“区域一体化经济”。同时，高质量的区域协调发展评价必须以是否有利于促进共同富裕作为重要标准，以各区域人民是否获得相对均衡的生活水平作为检验区域政策成效的评判标尺，在动力、指标、考核体系建设等方面率先突破，使最广大人民群众能够最终受益于协调发展成果。三是可持续的协调发展。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，新时代推进区域协调发展必须针对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源型地区建立区域生态环境保护和节能减排的长效合作机制，促进地区层面资源的高效集约利用、产业结构和能源结构的优化调整、“双碳”目标与经济增长的整体协同，最终推动形成主体功能约束有效、国土开发有序、资源环境可承载的区域协调发展新的格局。

以区域协调发展夯实中国式现代化根基

  推进区域市场一体化。区域市场一体化，强调规则体系共建、创新模式共推、流通设施互联、市场信息互通、市场监管共治，是建设全国统一大市场的重要内容。只有通过市场一体化聚合起强大的区域市场，在此基础上形成国内超大规模市场，才能为构建新发展格局提供持续动力。为此，一是完善区域市场基础设施。推动区域内市场基础设施实现互联互通，通过高效构建一体化综合交通运输网络、协同提升物流网络运营能力、合力优化商贸流通体系、同步推进公共资源交易一体化等举措，优化要素资源流通环境，为建设区域高标准市场体系提供坚实支撑。二是完善公平开放透明的区域市场规则。逐步实施区域统一的市场准入负面清单制度，清理妨碍公平竞争、造成市场分割的“土政策”，大力提升营商环境市场化、法治化、便利化水平，形成与国际接轨的制度性、程序性规则，促进商品要素在更大范围内自由流动。三是探索建立跨区域利益调控平衡机制。以“共担成本、共享收益”为基本原则，尝试在区域间的企业迁移过渡性税收分享制度、以居住地为基础的个人所得税分享制度、跨行政区域财政结算等方面率先突破，实现各方利益均衡，激发区域市场一体化发展的内生动力。

  完善区域发展政策体系。推动区域协调发展的关键是形成协调发展的体制机制，应不断提升各种机制间的联动性和协同性，构建高质量一体化的区域制度体系。一是完善一体化的区域治理机制。深化技术市场融通合作、科技成果转移转化、产权保护协作、通关便利化、基本公共服务政策衔接、建设用地指标跨省市交易等领域的改革创新，加强区域政策与财政、货币、产业、投资、消费、价格等方面政策的协调配合，构建统一规范、层次明晰、功能精准的区域政策体系。二是建立都市圈协同发展机制。以促进超大特大城市与周边市县同城化发展为方向培育现代化都市圈，加快基础设施、公共服务、功能产业向周边延伸，形成高频度、大规模、紧密联结的要素流动网络；以都市圈为基本空间单元建立区域协同组织机制、规划统筹机制、制度协调运作机制、财政收支平衡机制；科学有序分类推进中心城市、区域大都市、次级核心城市、重要节点城市建设，形成职住协同、要素互补、一体联动的都市圈城镇体系结构。三是构建区域城乡融合发展机制。在大中小城市协调发展基础上，把县域作为城乡融合发展重要切入点，提升县城和中心镇的集聚效能及辐射带动能力，在完善城乡土地制度、户籍管理制度、就业制度等方面重点发力，以城乡融合促进区域经济整体良性发展。

  强化区域空间治理。一是基于区域生态安全维护目标，构建统一的国土空间用途管制制度。以国土空间规划为引领，统筹推进区域开发建设和国土空间保护，构建科学适度有序的国土空间布局体系；抓好用途管控指标体系建设，设置生态红线保护底线指标，通过约束性指标和管控边界推动区域重大战略、主体功能区战略等逐级落实落地；严格落实“三区三线”等管控要求，明确不同区域空间开发建设行为准入条件，实施分级分类负面清单管控，健全用途管制机制。二是以省际交界地区规划管控为重点，探索城市群大尺度空间治理模式。探索“多规合一”全域保护的大尺度空间规划和跨区域空间治理模式，形成一套切实可行的管控体系，实现规划建设“四统一”管理（统一规划、统一政策、统一标准、统一管控）、利益公平分配和要素自由流动。

  （作者：刁琳琳，系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，中共北京市委党校决策咨询部主任、教授）