“一带一路”自然灾害防治与应急管理国际合作

  【环球视野】

  “一带一路”建设相关国家众多,覆盖地域广阔,相应地,自然灾害种类也较多,频次较高，造成的危害很大。自然灾害防治和应急管理方面的国际合作因此成为“一带一路”合作的重要组成部分。在“一带一路”倡议提出10周年之际，阶段性地回顾并探讨如何促进“一带一路”自然灾害应对国际合作的发展，必将有助于进一步增强“一带一路”国际公共产品和国际合作平台的功能。

同舟共济 加强合作

  “一带一路”倡议以尊重不同国家的差异性和发展阶段为前提，积极向国际社会提供多元化的公共产品，致力于打造包容平等的国际合作平台。“一带一路”成员国在坚持共商共建共享原则的基础上，携手应对各类挑战，拓展发展新空间，积极构建新型国际关系和人类命运共同体。自然灾害防治和应急管理国际合作是“一带一路”建设的重要内容，是践行“一带一路”倡议的生动写照，也是实现中国参与全球开放合作、改善全球灾害治理体系、促进全球共同发展繁荣的应有之举。

  “一带一路”相关各国政府积极开展高层对话协商，积极制定自然灾害应对战略规划、构建自然灾害应对合作机制。目前，中国倡导的“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制是“一带一路”自然灾害应对国际合作的主要机制之一。该机制已通过《“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作北京宣言》并积极与联合国等国际机构及组织对接，参加联合国举办的世界减灾大会，响应联合国2030年可持续发展议程、气候变化《巴黎协定》和《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》等国际倡议。同时，中国深化与东盟的战略合作并举办中国—东盟灾害管理部长级会议，推动建立东盟—中日韩灾害管理合作机制、中国—中东欧应急管理合作机制、中欧高级别减灾和应急管理对话机制，分别与白俄罗斯、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦等国发布有关加强防灾减灾救灾合作的联合声明。

  “一带一路”相关国家自然灾害应对的常见合作方式有国际救援、科研合作、资源共享等。2023年，中国、巴基斯坦、俄罗斯和菲律宾等50个“一带一路”相关国家共计派出超2300多名救援人员进行土耳其地震国际救援，累计营救超60名幸存者。目前，“一带一路”国际科学组织联盟（ANSO）已在相关国家和地区部署了100多个科教合作项目。2017年，中国科学院启动“中巴经济走廊自然灾害风险评估与减灾对策”研究项目以推动中巴经济走廊防灾减灾工作。2019年，中国科学院与巴基斯坦高等教育委员会联合成立中国-巴基斯坦地球科学研究中心。2021年，应泰国地理信息与空间技术发展局请求，中国科技部国家遥感中心启动中国GEO灾害数据应急响应机制，为泰国严重洪涝灾害提供灾情数据与信息。

发展成就与主要挑战

  为扩大“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作的范围和深度，增强提升“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作的动力和层次，中国已经与许多国家、国际组织签署多份关于自然灾害领域应急管理国际合作文件，通过签订协议、发表联合声明等合作形式，实现战略层面的应急管理国际合作。近年来，中国与东盟为共同规划中国-东盟未来灾害管理合作，批准《中国-东盟灾害管理工作计划（2021-2025）》，建立中国-东盟灾害管理部长级会议机制，共同提升自然灾害防治能力，为推动构建亚洲和人类命运共同体作出积极贡献；澜湄六国（即中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南）灾害管理部门发布关于在澜沧江－湄公河合作框架下深化灾害管理合作的联合声明，探索成立澜湄灾害管理合作机制，在风险评估、早期预警预报和监测、预防和减轻、备灾和响应、韧性恢复等领域深化合作，促进中国—东盟灾害管理合作取得更多成果、助推各国落实《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》；中国与白俄罗斯、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦等国在“一带一路”框架下不断深化应急管理领域合作，在防灾减灾救灾、安全绿色生产和应急救援等领域携手提升应急管理水平。

  近年来，为提升“一带一路”相关国家和地区防范化解自然灾害的能力，中国与多国开展项目合作并协助建设高科技预警系统，有效提升了沿线国家和地区自然灾害监测预警的精准度。2016年，中国广东省地震局牵头实施“一带一路”东南亚地区地震监测台网项目，向泰国、老挝、缅甸、马来西亚援助了地震台网中心，有效提升东南亚地区地震监测能力，促进了中国与东盟国家的防震减灾合作；中国与莫桑比克开展电信运营商项目合作并向该国提供风云气象卫星产品，借助高频观测的卫星数据，莫桑比克对自然灾害的监测预警效率得以提高。为打破气象数据壁垒，中国已向121个国家和地区提供风云气象卫星，以此实时向国内外用户免费开放数据，为全球气象预报、自然灾害应对提供了有力的技术支持。

  在“一带一路”自然灾害防治与应急管理国际合作框架下，中国积极组织参与联合救灾演习、参加国际人道主义救援实战。中国先后承办、参加了上海合作组织联合救灾演习、东盟地区论坛联合救灾演习等，通过要素完整、高度逼真的自然灾害紧急救援场景模拟，演练、展示、评估、提升多国合作中联合指挥、密切配合、高度协同、高效救援的能力和水平。中国国际救援队多次赶赴阿尔及利亚、伊朗、印度尼西亚、巴基斯坦、尼泊尔和土耳其等国进行自然灾害实地救援，这不仅是“一带一路”相关各国开展自然灾害防治与应急管理国际合作的生动体现，也是践行人道主义精神和人类命运共同体理念的有力彰显。

  与此同时，我们必须看到，“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作还面临着很多现实挑战。尤其是在百年变局加速演进的国际形势下，大国政治博弈加剧使国际合作环境复杂多变。以美国为首的政治集团泛政治化和泛安全化问题严重，借威胁地缘政治安全等名义采取的军事行动和制裁措施客观上对“一带一路”相关国家自然灾害应对合作造成阻碍。今年2月地震重灾区叙利亚西北部在震前就有90%的人口需要人道主义援助，美国的长期制裁不仅严重削弱了叙利亚救灾赈灾能力，还阻碍其他国家救援队伍和物资的进入，使其无法及时得到国际援助。

  构建自然灾害应对的国际法治体系已成为当务之急。当前，“一带一路”相关国家自然灾害应对国际合作的文件多为不具备国际法意义上法律约束力的宣言、声明以及谅解备忘录。类似规范自然灾害应急合作行动的《东盟灾害管理和应急响应协议》等具有实际法律约束力的文件出台较少，一定程度上影响了各国权利义务划分、行动程序设计以及矛盾冲突处理的法源依据效用。“一带一路”关于自然灾害应对合作的司法需求和司法政策研究整体不足，各国国内法体系内尚缺乏相应的司法解释和案例指导，国际间具有较高认可度的执行判例也明显不足。相关各国法系不同、审判模式存在差异，难以应对跨境自然灾害应急管理合作可能产生的缔约国不履行援助义务、违规调动国家间救援力量等司法问题。因此，亟须构建“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作专门司法机构和司法程序，在国际法框架及准则体系内予以妥善依规处置。

进一步扎实推进国际合作

  加强“一带一路”自然灾害防治和应急管理的基础建设、机制建设、法治建设、信任建设和人才建设是国际合作大势所趋。

  加强基础建设。一是推动应急基础合作，各国应充分发挥基础建设和技术设备的不同优势，向相关国家提供防灾减灾救灾公共产品与公共服务，通过投资重大工程项目带动相关国家配套建设防灾减灾基础设施，倡导相关国家开展韧性城市建设以提升承灾能力和恢复能力。二是推动应急产业合作，可联合各国建设应急产业国际示范基地、应急产业国际集聚区，打造应急产业区域性创新中心和成果转化中心，加快应急产业国际标准的制定、完善和衔接，通过应急产业国际交流、应急产品合作研发、应急产业国际投融资等形式推动相关国家应急产业合作。三是推动应急科教合作，可积极推动相关国家应急文化交流，推动加强文化与防治自然灾害关系的研究，在尊重多元文化基础上倡导科学应急观念的宣传普及；推动搭建“一带一路”地质和气候观测科技合作国际平台，推动重点国家开展孕灾环境与灾害基础数据调查以全面评估灾害风险，协助其根据灾害风险研判结果讨论和制定防灾和备灾策略。

  加强机制建设。一是尽快细化制定具体配套政策，可进一步深入推进“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制，完善合作机制章程、落实实体化运作框架；推动各国制定基于《“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作北京宣言》的操作指南和行动方案，完善细化在灾害预防、灾害响应及灾后重建各环节的具体合作方式与内容。二是充分运用机制协调国际合作，可尽快完善并充分运用“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制章程、运作框架和协调人会议制度，与其他现有合作机制形成合作和补充关系，打造自然灾害防治和应急管理国际合作总平台。加强相关国家应急管理战略、规划、机制对接并推动标准和规则互认，协调重大自然灾害减灾救灾联合行动、跨境灾害信息共享、国际救援，协调沿线各国政府、企业、社会组织、民间应急力量合作，推动亚投行等国际金融机构建立“一带一路”自然灾害应急基金。

  加强法治建设。一是推动建立“一带一路”国际应急合作法治平台，可推动相关国家联合成立“一带一路”国际应急合作法治协调对话机制与平台，积极主导推动相关法律规则的讨论和制定，在不同法系与法律规则之间谋求最大公约数，共同完善自然灾害国际援助、应急军队力量和资金调动等方面的通行程序，加快出台与“一带一路”自然灾害应急合作相关、具有国际法效力的应急合作条约和协议。二是推动成立“一带一路”国际应急法庭，深入研究“一带一路”自然灾害应急合作中的法律需求和司法准则，分析研判相关司法实践的共同点与普适性，加快制定各国普遍认可、接受、遵行的应急合作司法程序，注重国际纠纷调解与裁决、民商事纠纷仲裁等通行纠纷解决机制的运用与推广，促进应急合作中矛盾纠纷化解，提供更好的法律服务和司法保障。

  加强信任建设。一是加强国际对话沟通，各国亟须倡导新型安全观、加强官方对话沟通、推动商签合作文件，增强政治互信，降低地缘政治风险对自然灾害应对合作的负面影响。可充分运用亚太经合组织备灾工作组联合主席平台，积极参加亚太部长级减灾大会、上海合作组织成员国紧急救灾部门领导人会议、中日韩灾害管理部长级会议等国际会议，深度推动“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制与联合国减灾办、国际民防组织、亚洲备灾中心、上海合作组织、金砖国家、东盟-中日韩灾害管理合作机制、中欧高级别减灾和应急管理对话机制等国际地区组织、平台、机制间对话沟通。二是增进民间交流互信，积极开拓层次多样、形式丰富的国际媒体宣介，增强各国民众对“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制互惠规范的信任；积极搭建民间交往平台，培养民间外交组织，吸纳更多民间主体参与“一带一路”自然灾害应对合作。

  加强人才建设。一是推动人才培养国际合作，可联合相关国家构建“一带一路”自然灾害应对人才培养高校联盟，加强应急学科建设、技术联合攻关，推动防灾减灾等专业的留学生、交换生、联合办学等项目，搭建跨国（境）救援能力等各种应急人才培训基地和交流平台。二是推动人才使用国际合作，可联合相关国家构建“一带一路”自然灾害应对人才数据库，保持人才数据动态更新和结构优化，把握区域自然灾害应对的整体人才需求及缺口，推动开放国际或区域组织就业通道，促进各国应急人才信息资源互通和精准配置。三是推动人才发展国际合作，可联合相关国家设立“一带一路”自然灾害应对人才国际职业荣誉体系，提升嘉奖层次、显化官方认可、形成国际氛围；打造自然灾害防治和应急管理合作国际人才高地及人才集散地，全方位优化应急人才发展的增长级和生态圈。

  （作者：马海韵，系南京工业大学应急管理学院教授）