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编者按
“推进农村电网巩固提升，发展农村可再生能源”，这是2023年中央一号文件中的重要部署。随着我国“双碳”目标持续推进，清洁可再生能源在我国未来能源转型中的作用日益凸显。其中，光伏的发展现状与前景备受重视。如何推动农村分布式光伏发展、针对光伏扶贫成果做好后续巩固工作？上海交通大学课题组就此进行了专题调研。
从整体来看，我国是世界上太阳能资源最丰富的国家之一，光伏发展潜力巨大。截至2022年底，全国光伏发电累计并网容量392.04GW（吉瓦，装机容量单位，1吉瓦=100万千瓦），其中分布式光伏157.62GW。2022年全国光伏发电新增并网容量87.4GW，其中分布式光伏51.11GW。
为摸清农村分布式光伏的发展现状和用户诉求，近期，上海交通大学课题组在全国31个省（自治区、直辖市）289个村开展入户调研，综合分析937份个人问卷与170份村委工作者访谈资料，探索分析分布式光伏发展成果、现实困境与未来潜力，以期为推动开展“千家万户沐光行动”、高质量实现国家碳达峰碳中和目标提供实证参考和政策建议。
成果突出 光伏走进千村万户
安徽省六安市金寨县坐落在大别山腹地，是全省面积最大、人口最多的山区县。2020年4月29日，金寨县正式摘掉“贫困县”的帽子，迈入了全新的发展阶段。在脱贫摘帽的过程中，光伏扶贫为金寨注入了崭新的活力，让村民们受益良多。
“自己只需要出8000块钱，剩下的成本由政府补贴，政府还给我们装设备，运行收益都装进我们的口袋。这样的好事，谁不欢迎？”说起光伏扶贫项目，金寨县一位村民直竖大拇指。2015年，在村“两委”的组织动员下，这位村民加入了光伏扶贫项目，在自家屋顶安装了近20平方米的光伏板。自安装以来，这套光伏发电装置每年能带来3000多元收益，短短两年时间就已经回本。这份“从天而降”的稳定收益，让这位村民家里的生活条件得到了极大改善。当问及使用满意度时，他露出质朴的笑容：“满意满意，非常满意！”
光伏扶贫作为十大精准扶贫项目之一，为我国如期打赢脱贫攻坚战作出了重要贡献。
政策体系发挥统筹规划作用，脱贫效果显著。2014年10月，国家能源局、原国务院扶贫开发领导小组办公室联合发布了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》，决定利用6年时间组织实施光伏扶贫工程，并就具体工作作出部署，开启了光伏扶贫发展新篇章。随后，一系列规范类、支持类文件接连出台。从规范光伏发电产业用地到提高光伏产品技术指标，从《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》到整县屋顶分布式光伏开发试点，以试点带动整体，构建了光伏扶贫统筹推进的完整体系。“十三五”时期，国家颁布多项与优惠电价、资金管理、收益分配相关的政策，为光伏扶贫保驾护航。在国家的大力支持下，我国光伏扶贫项目建设任务已全面完成，据国家能源局统计，截至2020年，全国累计建成26.36GW光伏扶贫电站，惠及近6万个贫困村、415万贫困户，每年可产生发电收益约180亿元，相应安置公益性岗位125万个，光伏扶贫工作取得显著成果。
因地制宜拓展光伏扶贫模式，助推产业发展。在光伏扶贫推进落实的过程中，各地政府根据村民居住条件和实际发展需要，不断创新光伏扶贫模式，形成了三种主要路径：屋顶分布式电站、村级光伏扶贫电站和光伏大棚电站。屋顶分布式光伏给村民带来固定收益；村级光伏扶贫电站不仅通过卖电收益壮大村集体经济，增加村民年度分红，更为村民提供了清洁、维修等就业机会；光伏大棚电站在农业大棚的基础上利用大棚顶部发电，全面推进产业升级，以“农光互补”新模式为扶贫开发注入新的活力。脱贫攻坚期间，各地因地制宜，根据实际发展条件选择合适的光伏扶贫模式，高效赋能脱贫攻坚工作。
立足长远发展规划，落实精准扶贫。光伏扶贫是“授人以鱼不如授人以渔”的生动实践，以已建档立卡的贫困户为主要帮扶对象，实现“造血”与“输血”的路径兼顾。立足部分农村贫困人口“无资金、无劳动能力、无技能”的特点，形成了兼顾针对性与高效性的帮扶体系。比如，脱贫攻坚期间，陕西省商洛市商州区通过开展多轮帮扶，保障未脱贫家庭继续享受光伏分红、已脱贫家庭有序退出帮扶、新产生的贫困户及时纳入补贴体系，做到了“扶持对象精准”“资金使用精准”。
事半功倍 绿色电力助力能源转型
当前，我国处于新发展阶段，实现“双碳”目标迫在眉睫，乡村振兴、共同富裕等一系列重要战略处于快速推进阶段。发展分布式光伏可以促进能源转型，有效巩固光伏扶贫成果，从多方面助力国家“双碳”目标实现。
光伏绿电推动清洁能源转型，改善人居环境。农村地区地域广袤、人口密度低，乡村闲置屋顶及充沛的土地资源为分布式光伏发电建设提供了先天便利条件，因此，光伏成为农村清洁能源的主力军。光伏扶贫以太阳能光伏等可再生能源在农村生活中的应用为重要抓手，有力扭转了“家家有炊烟，户户污染源”的农村原有能源消费模式，对于推进绿色低碳能源结构转型，实现农村生产生活节能减排，增进群众生态福祉，助力“双碳”目标实现具有重要意义。此外，光伏发电“自发自用”模式大大减少了输电损失、节约了输电成本，助力农村电网改造，为改善农村电网基础稳定性提供了支撑与保障。
光伏发电收益政策释放红利，助力共同富裕。分布式光伏补贴与售电收益多渠道分配方式可以实现村民和村集体收入持续增长。在国家政策支持下，家庭分布式光伏电站每年能产生少则千元、多则万元的稳定收益，可连续收益20年；而集中光伏电站从收益分红和公益性岗位两方面实现村民在“家门口”劳动增收，为促进村民脱贫、巩固脱贫成果、助力共同富裕发挥了重要作用，村级光伏电站收益也成为贫困村集体经济“破零”的重要来源。此外，在新技术新模式的加持下，“光伏+农业”“光伏+旅游”等分布式光伏发展模式为乡村振兴提供源源不断的强劲动力，衍生出新的增收业态，为共同富裕注入全新活力，让老百姓真正享受到能源转型、低碳发展的时代红利。
安装之困 维护管理存在瓶颈
分布式光伏推广是一项涉及多方主体的长期性工作，即使是在光伏扶贫的成功经验基础上，当前的推广效果仍有较大提升空间，亟须及时总结、查找不足，加快破解发展困境。
政策推广乏力，接纳度有待提升，信息茧房效应明显。群众对政策的接纳与落实，需建立在充分了解、足够认可的基础上。分布式光伏作为一种方兴未艾的新兴产业，其相关政策在农村推广度仍然较低，政策下达村委及村委宣传科普效果均不够理想。调研组在走访中发现，村委反馈接到上级政策通知的覆盖率普遍较低，而有效落实农村光伏发展、发放户用光伏补贴、推进“整县光伏”方针政策的村分别仅占整体样本的41%、30%、18%，此外，41%的村委在村民购置安装及使用光伏设备的过程中完全不参与。村委作为村民获得政策信息的重要来源之一，其在光伏推广安装过程中的角色缺位在很大程度上加剧了村民的信息茧房效应。调研样本中，60%的居民对屋顶分布式光伏发电建设的意义认识不足，对复杂的并网流程“搞不清楚”，很大程度上阻碍了屋顶分布式光伏发电的大面积推广应用。因此，需进一步推动政策落实，提升村民对光伏政策的认知与接纳程度。
试错成本高，经济压力大，安装意愿趋于走低。光伏安装成本同样是农户考量的重要因素。在西北地区某市，村委为推广分布式光伏而简化村民安装流程，主动出资为村民统一搭建了光伏平改坡的支架，村民只需自己完成光伏板的安装即可，但结果却不尽如人意。光伏板安装成本高昂，不少村民需要为此贷款，即使村委承诺贷款两年内能够全部偿还，也鲜有村民愿意尝试，谨慎观望成为普遍选择。最终，很多农户家里只剩合金支架遗留在屋顶，造成了资源和资金浪费。全国调研结果显示，超过2/3的农户安装光伏设备的总成本超过万元，对于广大农村居民而言确实是较大的经济负担。调研中，约1/6农户背负光伏贷款，接近40%的农户光伏贷款期限长达十年，更有高达60%的受访农户坦言光伏贷款在一定程度上给他们带来了额外的经济压力。在这样的状况下，65%的受访村民倾向于选择不需要个人出资的屋顶租赁模式。而按照这一模式，材料、安装、维护等一系列成本均由相关光伏企业承担，给相关企业带来了巨大的资金压力。因此，降低光伏安装成本、缩短安装回本时间、提升补贴金额成为普遍诉求，也是促进光伏企业积极进入市场的重要保障。
设备质量参差不齐，对回本收益存有顾虑。光伏设备发电量除了与太阳能辐射资源相关外，也与设备质量高度相关。不同质量的设备会影响电能转化效率，进而影响发电量。调研发现，分布式光伏设备普遍存在质量差、光伏板严重老化、设备组件频繁故障等问题，光伏项目发电效益逐年下滑，提升光伏发电效益和使用寿命是已安装群体重点关注的问题。有村民表示，每年发电量已经从最初的近万度下滑到仅剩6000度左右，加上设备故障频出、维修费用高昂，发电收益已经几乎入不敷出。另外，每季度都需要偿还贷款，能否回本成为他们的主要担忧之一。在被问及能够接受的最长回本时间时，仅有15%的受访农户能够接受回本时间超过5年，而当前的实际回本时间为6—8年，村民预期与实际状况的差异成为必须重视的一大难题。
多方牵头管理混乱，常态化维护缺失。分布式光伏安装过程中主要涉及三个主体之间的关系：政府、企业和居民。三者在信息、服务、利益等方面建立起合作关系，不同的主导合作模式差异显著，同一个村里往往存在多种合作模式，给统筹管理带来不便。此外，在光伏运维保障工作中，政府与企业普遍存在缺位现象。超过50%的已安装村民反映政府或企业上一年度从未进行光伏组件设备检查回访，32%的受访用户反映政府或企业上一年检查光伏组件的频率仅为1—2次。在东部地区某市，甚至出现了企业安装后倒闭，遗留一大批“孤儿电站”的现象，村民对于智能电网操作能力弱，设备发电量、补贴金额、发电收入大多“一问三不知”。由于无人维护，容易形成“光伏骗局”等误解，阻碍了进一步推广安装。加强企业对光伏设备的后期维修管理、完善光伏使用体验，成为已安装农户的一致诉求。
期待推进 立足需求加强统筹
在加快建设农业强国之路上，可从如下方面推进分布式光伏产业发展：
加大光伏企业行业规范管理力度。充分发挥地方政府在企业、村民间的干预作用和调节统筹角色，形成良好协调的三方关系。严格落实光伏建设企业、电网公司安全生产主体责任，健全完善屋顶光伏、村级电站、光伏大棚三类项目的分类部门监管、专业运维、日常管护“三位一体”运维机制，督促企业及时履行维护保修责任，推动光伏运维管理标准化。加大入村宣传企业资质审查力度，防止以“一次性买卖”为目的的不良企业扰乱市场。建立健全光伏市场准入机制，完善“失信黑名单”制度，严格限制失信企业进入市场，优化市场环境。
立足农村人口年龄结构特点，加强政策普及宣传。健全完善政府与居民联系沟通机制，积极拓宽居民屋顶光伏使用反馈渠道，充分发挥媒体导向作用，广泛开展屋顶光伏科普工作，逐步提升居民屋顶光伏维护基础知识。深入普及绿色发展理念，推进太阳能等可再生能源在农村生活中的应用，从村民日常生活行为方式入手助力“双碳”目标实现。
因地制宜制定光伏安装推广策略，扩宽乡村振兴道路。充分发挥光伏扶贫“益贫带贫”机制作用，指导地方政府因地制宜结合已有基础设施和当地发展优势，积极培育“光伏+农业”“光伏+生态”等新模式新业态，激发光伏产业发展活力，培育一批“专精特新”的“光伏+”融合型企业，在赋能乡村振兴的基础上为村民提供工作岗位，巩固光伏扶贫成果。
有效衔接分布光伏装机试点政策，合理调整推广步伐。在光伏扶贫成果基础上，结合地区发展规划和自然资源禀赋，统筹规划全国各地区屋顶分布式光伏电网开发布局和建设时序，制定符合实际的光伏安装推广策略，指导光伏建设有序推进，合理部署土地、资金、并网设施等配套要素保障，为推动光伏配套项目及其替代项目加快落地提供支撑。
（作者：魏文栋 童璐 耿涌，魏文栋系上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、上海交通大学国际与公共事务学院副教授；童璐系上海交通大学环境科学与工程学院研究助理；耿涌系上海交通大学环境科学与工程学院院长）
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