全面推进城乡、区域协调发展 提高国内大循环覆盖面

  【专题研究：加快构建新发展格局 增强发展的安全性主动权③】 

  2020年，基于国内发展形势和国际发展趋势，中共中央作出“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大战略部署。2023年1月31日，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时进一步强调，“要全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面”，为我国全面开创中国式现代化建设新局面明确了战略路径和方向。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，必须深刻认识提高国内大循环的覆盖面的理论、历史与现实逻辑，以城乡融合发展为路径推动县域经济高质量发展，以中心城市、都市圈和城市群为主要形态打造区域经济增长极，以国家重大区域战略联动为核心引领统筹区域协调发展政策，加快形成全国统一大市场。

  全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，拓展了城乡和区域发展的理论，是我国区域发展政策的历史延续和实践发展

  改革开放以来，我国城乡关系与区域空间格局发生深刻变革，其中蕴含着一系列丰富的理论创新。城乡关系主要经历了以城市发展为重点的城乡二元格局的阶段、城乡关系得到有效调整但城乡间不平衡局面未得到根本扭转的阶段、党的十八大以来有效推进城乡融合发展的阶段。区域空间格局大致经历了以东部沿海地区出口加工型经济为主的阶段、区域均衡发展格局初步形成的阶段、党的十八大以来在新发展理念指引下区域发展更加协调更高质量的阶段。综上，城乡关系从二元分割到融合发展，区域发展从非均衡发展到相对均衡发展再到协调发展，我们立足时代发展需求蹚出了一条适合中国国情的区域发展之路，形成了城乡融合理论和区域协调发展理论等一系列具有中国特色的城乡和区域发展理论成果。

  全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，是我国区域发展政策的历史延续。我国城乡和区域发展政策的实施始终致力于提升区域经济实力、消除城乡差距和区域差距，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，扎实推进共同富裕。全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，就是破除区域壁垒，促进资源要素在不同区域间的合理流动和高效集聚，畅通国内大循环，真正形成全国统一大市场，充分体现了我国城乡和区域发展政策一脉相承的价值内涵。

  全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，体现出构建全国统一大市场的现实逻辑。经济理论和现实发展均表明，地区发展不平衡是普遍存在的现象。我国的区域发展不平衡，在地理空间上呈现出胡焕庸线两侧差距、东西地区差距和南北地区差距，在经济社会领域主要呈现为城乡差距。当前，城乡间各类要素流通渠道尚不完善，区域内部一体化程度有待提升，区域间发展的战略协同度不高，一定程度上削弱了各类要素在不同区域空间的流动效率，造成城乡居民收入差距和区域间发展差距。全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面，就是进一步提升要素在区域间流通的效率，释放城乡融合发展的活力、区域空间结构优化的红利，让资源要素在不同区域空间充分涌流，有效解决区域发展不平衡不充分的问题。

  以城乡融合发展为重要路径，推动县域经济高质量发展，补齐国内大循环的薄弱点

  2014年3月，习近平总书记在河南省兰考县调研指导时提出，“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”。畅通城乡经济循环是夯实国内大循环的关键环节，以县域为基本单元促进国内大循环，可以充分发挥县城连接城市、服务乡村的作用。

  坚持把强县和富民统一起来，打造城乡经济循环的坚实基础。消费是国内大循环的基础，消费增长源于收入增长。应坚持以人为本、共同富裕的发展原则，把农村居民增收放在首要位置，通过完善产业发展利益联结机制，让广大群众真正共享产业兴旺红利。一方面，引导县城积极引进发展潜力大、带动能力强的优质企业，探索委托招商、轻资产招商、资本招商、平台招商、“基金+股权+项目”招商等新模式，引进行业龙头企业和关键配套项目；摸清县城产业发展底数，厘清产业高质量发展脉络，为把握产业重点发展方向、精准化提质增效打好基础。另一方面，有效拓宽城乡居民收入提升的渠道。不断推出创业富民工程，强化对中小微企业的帮扶支持政策，促就业、保就业，建立城市居民收入增长长效机制；深化农村集体产权制度改革，壮大集体经济，深化拓展消费帮扶行动，不断提升农村居民收入水平；着力巩固脱贫攻坚成果，保障低收入群体生产生活。

  坚持把改革和发展结合起来，破除城乡经济循环的体制障碍。当前，我国农村劳动力、资本、土地等要素的流动仍有诸多限制。习近平总书记在2022年中央农村工作会议上强调，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。一方面，加快推进农村土地制度改革，建立健全农村承包土地的经营价值评估体系，开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。探索多种形式的土地适度规模经营，充分发挥合作社、家庭农场等新型农业经营主体作用，探索土地入股、土地托管、生产服务、“飞地抱团”等运营模式，推动农业产业向规模化、现代化迈进。另一方面，深化农村金融改革，加强政府、农业经营主体、涉农金融机构、农业担保机构四方合作，充分发挥财政资金引导作用，减少直接补贴，更多以贴息、担保、保险等间接方式，建立风险共担、利益共享机制，撬动更多资本流向农业、农村、农民。

  坚持把城镇和乡村贯通起来，构建城乡经济循环的主要通道。城乡是我国新型城镇化战略的一体两面，城和乡彼此联系、相互依赖，县域则是城乡经济联系的枢纽。提高国内大循环的覆盖面，需从单向城市化思维向城乡融合思维转变，加强顶层设计促进城乡商品、服务和生产要素自由有序流动。一方面，通过共建基础教育、医疗培训联动平台，完善养老机构与医疗机构对口支援、合作共建协作机制等方式，使城乡在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等公共服务均等化发展上取得实质性进展。另一方面，聚焦基层治理，形成政府主导、企业运作、社会广泛参与的基层治理良好生态，大力提升基层治理社会化、智能化、专业化水平。

  以中心城市、都市圈和城市群为主体空间形态，打造区域经济增长极，筑牢国内大循环的基本面

  提高国内大循环的覆盖面，需发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈，激活有效投资和潜在消费需求，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

  提升中心城市发展能级。城市是生产和消费活动的主要集聚地，中心城市则呈现出更高程度的人口和产业集聚特征。构建新发展格局，强化国内大循环的主体地位，要把中心城市的功能放在更加突出的位置，充分发挥其引领带动作用。一方面，提升中心城市核心能级，不断增“量”提“质”，加快高端制造业、高端服务业和重大新兴产业在中心城市的布局和集聚，完善公共服务和基础设施，增强中心城市品质内涵和服务功能，通过产业引领、创新策源和改革示范等形成引领区域发展的势能。另一方面，充分发挥中心城市辐射带动功能，在资金、产业和人才等一般性要素辐射的基础上，强化中心城市对周边地区输送企业服务、科技服务与教育医疗公共服务等，进一步提升中小城市吸引力，形成创新示范、辐射引领高质量协调发展的新格局。同时，持续优化中心城市的发展空间和布局形态，完善城市内部空间结构，促进城市中心城区和远郊区的协调互补与良性联动发展。

  推进现代化都市圈建设。小尺度、跨区域、精准化的都市圈是突破行政边界的基本单元，有利于促进要素跨区流动。都市圈是我国现代化城镇体系的重要形式之一，发挥着连接中心城市和城市群的关键枢纽功能。加快现代化都市圈建设，有助于增强中心城市引领带动作用，提高国内大循环的覆盖面。一方面，加快推进跨区域的都市圈建设，以功能定产业、以产业引人口，优化人口空间分布格局，重视公共服务对人口流动的影响，加快形成都市圈“功能—产业—人口—空间—公共服务”相协调的发展格局。另一方面，基于区域协调发展理念，建立和完善都市圈跨区域合作制度，强化大都市圈中心城市与周边城市之间工作协调，不断完善利益共享和补偿机制，实现资源在更大范围内的有效布局。

  推进城市群一体化发展。城市群的发展体现了生产从企业聚集到产业聚集再到城市聚集的延伸，蕴含着“1+1＞2”的规模经济效应，本质上是城市体系不断完善和整合的过程。进入新发展阶段，应着力推动城市群的一体化发展，释放城市群的高质量发展潜力。一方面，提升城市群科技创新能级。率先布局和形成一批基础理论、基础科学研究中心，攻克“卡脖子”技术难题；聚焦信息技术、生物技术与新能源等新兴产业，超前谋划、提前布局战略性新兴产业，把城市群打造成为科技创新高地。同时，大力推进数字经济、完善数字化新基建，以数字化融合上下游产业链、强化城市间经济发展的共享联动。另一方面，加快城市群轨道交通网络化建设。推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合发展、衔接互补；加强城市群内部重要港口、站场、机场等路网的连通性，促进城市群内港口群、机场群统筹资源、信息共享、分工协作、互利共赢，提高城市群交通枢纽体系整体效率，以交通基础设施“大升级”畅通经济循环“大动脉”。

  以国家重大区域战略联动为引领，统筹区域协调发展政策，畅通国内大循环的枢纽线

  当前，区域重大战略和区域协调发展战略已基本覆盖我国国土空间，部分地区还具备多重战略叠加优势。由于各地在区域重大战略的实施基础、战略定位及政策安排等方面有较大差异，需加快建立多渠道的区域战略统筹机制，推动区域重大战略的联动发展。

  推进毗邻区域合作，加速块状经济融合。我国区域板块之间在功能定位、经济发展阶段和利益诉求等方面有较大差异，提高国内大循环的覆盖面，需坚持差异化协同理念，率先着眼于大城市周边和省际毗邻区域，推进行政边界、地理边界、经济边界和社会文化边界多维耦合。一方面，深入推进大城市与周边城市空间协同发展。发挥大城市要素、资源、功能辐射作用，推进大城市与周边小城市交通共联、产业共兴、服务共建、生态共保、人才共享，引导周边小城市有序承接大城市功能疏解，不断增强经济内生增长动能，破解大城市周边发展可能存在的“灯下黑”问题。另一方面，促进省际毗邻地区融合发展，在规划管理、土地管理、投资管理、要素流动、财税分享等方面深入探索一体化发展体制和利益协同机制。

  立足地理交通线，深化经济廊带建设。随着工业化和城镇化深入推进，我国已形成“园区（开发区）—新城（新区）—都市圈（都市区）—城市群”等大小错落有致、形态复杂多样、功能完备一体的区域发展格局，并在交通立体化、网络化发展条件下逐渐呈现出彼此嵌套、互补融合的特征。提高国内大循环的覆盖面，需利用好流域经济带、交通经济带等强化区域合作的重要战略平台，以线串点、以点带面。比如，建设长江经济带现代化综合立体交通走廊，打造铁路、水运、航空、公路广覆盖、集成式综合交通运输网络，加快沿线区域全球供应链枢纽城市建设，推进东部率先发展、中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略深度融合发展，优化长江流域生产力布局；以黄河流域生态保护与高质量发展为纽带进一步联动东西，加快黄河故道建设生态经济走廊，谋划郑（郑州）—洛（洛阳）—西（西安）高质量发展带建设，优化黄河流域生产力布局；以京杭大运河及淮河流域次区域发展等为纽带贯通南北，打造中原—长三角经济走廊，串联长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展两大国家战略。

  强化重大战略联动，统筹区域协调发展。近年来，诸多区域重大战略为区域内的互动与联通发挥了示范带动作用，也构筑了区域市场间的强大引力场。提高国内大循环的覆盖面，需顺应市场规律，进一步推动区域战略协同，推进区域协调发展全国一盘棋。以“数字经济”“飞地经济”重构国家战略联动机制，引导数字经济发达区域以及相关企业赋能后发区域的产业数字化改造升级，构建跨区域、数字化的公共服务资源共享平台，改善区域数字连通性，提高远距离产业对接能力；不断探索完善毗邻区合作模式、“蛙跳式”对口合作模式、新型“飞地经济”合作模式、“托管式”合作模式，破除区域经济关联的空间距离限制。

  （作者：张学良、杨朝远，分别系上海财经大学教授、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，上海师范大学商学院讲师）