中小城镇：为青年施展才干提供更广阔舞台

  【光明青年论坛】 

编者按

  在我国改革开放后快速城镇化的进程中，市场规律主导下的人口和资源向大中城市聚集成为主要趋势。随着我国经济社会转向高质量发展阶段，加快构建新发展格局的目标部署要求大中小城市更加均衡地发展。党的二十大报告提出，“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”，这为中小城镇的发展带来了重要机遇。如何更好地为集聚产业和人才做好政策支持、提升服务水平，成为中小城镇的重要任务。为此，本栏目特邀请几位青年学者，共同探讨中小城镇如何为青年施展才干提供更广阔舞台这一话题，以期能够推进对相关问题的思考与研究。

  与谈人

  李苍舒 国务院发展研究中心副研究员

  白瑞雪 北京师范大学经济与资源管理研究院副教授

  王婷 吉林大学经济学院副教授

  主持人

  本报记者 陈恒

1.加快产业发展 助力青年就业创业

  主持人：当前很多中小城镇抓住特色产业发展机遇，实现了产业升级，进而聚集了不少年轻人。通常认为，产业发展不足是中小城镇对青年缺乏吸引力的重要原因。如何促进中小城镇产业振兴，并以此吸引更多青年加入当地的发展？

  李苍舒：在我们的传统观念中，中小城镇的产业多以农副产品加工业、低端制造业、资源加工业等为主。但据我观察，现在很多中小城镇已通过产业融合实现了传统产业的升级。我认为，对于更多中小城镇而言，提升吸引力的关键在于以一二三产业融合为契机，推动城市产业要素向县域流动扩散，改变传统行业劳动力密集型的特征，打破乡镇企业的“小散”格局，打造“中心城市—县城—乡村”梯度分布的产业链供应链体系。在此基础上，打造一批重点企业，构建集研发、生产、销售、衍生配套等环节于一体的新型产业园区，形成规模化产业和全链条布局，相信可以很好地吸引青年人。

  王婷：实际上，产业和人才是相互促进的关系。一方面，青年人才返乡就业能够为中小城镇产业发展带来新观念、新方法；另一方面，产业发展起来，自然也会吸引更多青年人才回乡就业创业。青年人在选择职业时，会考虑薪资待遇、生活成本、城市环境等因素，也会将个人兴趣、能力提升和价值实现等因素作为重要考量。中小城镇在制定传统产业转型升级和新兴产业创新发展政策时，可以结合产业特点和人才缺口同步设计配套的人才引进政策。针对新兴产业，可以通过培养领军人物、顶尖团队，吸引更多素质高、能力强、号召力大的年轻人返乡创业。同时，积极推进新兴产业和传统产业双向融合，以独特的资源、优质的农产品和优美的环境等作为新兴产业发展的坚实基础，通过旅游经济、体验经济等第三产业带动第一产业纵深发展，吸引与本地产业链相关的各类人才聚集，形成由农业专家、技术骨干、管理专家等组成的多元化人才队伍。

  白瑞雪：我认为，中小城镇应着眼长远，根据本地区特点，合理承接大城市转移的产业，同时根据国家的产业布局、发展需要和政策导向，制定和实施本地区的产业发展规划。传统产业在升级扩展阶段，特别需要高技术人才，应在传统产业升级和人才引入培养方面加大支持，并组织引导社会资金投入。新兴产业创造了许多新型业态和就业岗位，这些快速涌现的新产业是否能够真正落地生根，与中小城镇自身的物质文化基础、居民的认知和需求有关，需要根据自身情况对产业项目进行筛选和引导，避免盲目追求热点，一拥而上造成资源浪费。

  主持人：近几年，数字经济比如平台经济、电商经济、短视频经济发展很快，为年轻人就业创业开辟了新领域，吸引了一部分年轻人在中小城镇就业创业。在促进中小城镇产业发展过程中，如何通过青年人才挖掘数字经济的积极作用？

  王婷：数字经济的发展为年轻人返乡就业创业提供了新的契机，肯定会在一定程度上弱化年轻人就业创业的地域限制。我们也常常看到，一些中小城镇因接近农产品产地、自然环境各具特色、旅游资源丰富、生活成本低、就业竞争压力小等优势，成为部分年轻人创新创业的优先选择。促进数字经济发展以吸引更多青年返乡创业，首先可以考虑加大力度吸引多元化的人才，扩大有志青年和优秀青年返乡创业的群体规模。比如，通过精神和物质的双重奖励吸引优秀IP和带货达人；以安家补贴等优惠政策，吸引那些数字经济发展必需的技术人才、管理人才。同时，鼓励和支持本地青年提升技能，充实人才队伍。其次是充分发挥政府的支持引导作用。比如，加快完善相关基础设施建设，推进5G网络、现代物流、区域交通等的发展，积极打造电子商务产业基地、创新创业孵化器，创新金融服务，改进政府服务，为青年人才创新创业提供更完备的基础条件。再就是通过数字经济带动上下游产业发展。比如，在平台经济、电商经济、短视频经济的带动下，加快发展生态农业、农产品深加工、餐饮住宿、红色旅游等，充分延长产业链，形成规模优势，创造更多就业岗位。

  李苍舒：我觉得可以考虑从当地特色产业的数字化转型入手，比如智慧农业、智慧物流、智能交通、智能制造、数字金融、数字商贸等，在县域经济发展中都有广阔的空间。据我观察，现在年轻人就业创业的兴趣多集中于第三产业，可以因势利导帮助他们抓住电商经济、平台经济、短视频经济等“数字技术+”的新兴产业机遇，可以结合当地的特色优势吸引社会资本投资兴业发展文创经济，还可以发挥青年人擅长以互联网思维考虑用户需求的优势，不断更新传统特色产品的内容和形式。相应地，政府需要做好主动谋划，搭建技术平台，运用信息化、物联网、智能化等技术手段降低青年创业成本，为青年创造新的就业机会。

2.振兴消费 提升青年人生活品质

  主持人：青年人向往城市生活的丰富多元，但也留恋中小城镇的恬淡闲适。提升中小城镇的生活娱乐设施水平，既可以迎合青年人的需求，又为青年人提供了创业舞台。中小城镇应如何在生活娱乐方面进行布局，才能达到既提升青年人生活品质，又振兴消费市场的目的？

  白瑞雪：我的体会是，中小城镇的生活娱乐产品及其设施供给，只有符合青年人的需求特点，才能形成有效供给，发挥吸引并留住年轻人的作用。相对来说，中小城镇的消费层级更为多元，本地居民、进城农民、返乡青年等不同需求水平的消费者都在此交汇。因此，中小城镇要振兴消费市场，需要鼓励商品、品牌、商场流通下沉，同时指导品牌商进行本地化运营，保护地域文化特色，实现消费布局城乡融合、功能互补。

  王婷：返乡青年倾向于延续大城市的消费体验，对于一般规模的中小城镇而言，一体化的生活娱乐中心是较好的选择。类似于城市中当下流行的集购物、餐饮、娱乐、健身、影院等功能为一体的大型商场、特色商业街，将各类生活娱乐设施集中布局，能够一站式满足消费者的多种消费和娱乐需求，最大限度延展消费场景，激发消费需求。随着更多青年群体返乡就业创业，中小城镇的消费规模将逐步扩大，平台经济、电商经济、短视频经济、旅游经济等的发展也将进一步拉动中小城镇的整体消费。如一些沿海和物产丰富的中小城镇，自然禀赋独特、生态环境宜居，数字经济带动本地旅游、商贸等产业得到较快发展，直接拉动本地消费的迅速增长。需要指出的是，在刺激消费过程中，也需要充分考虑本地居民的消费能力，通过提供更多平价市场，维护本地居民的基本消费。

  李苍舒：我赞同选取人口集中区域布局娱乐设施的看法，比如引导成熟的国际品牌下沉到广阔的县域市场，既可以形成规模经济，也能提振消费需求，达到资源高效利用的目的。另外，可以依托当地的文化底蕴，突出中小城镇的特色。比如，将当地历史文化精神融入生活娱乐设施建设布局中，根据实际情况布局奶茶店、咖啡店、酒吧等受年轻消费者青睐、有现代都市特征的文化消费行业，鼓励年轻创业者结合当地人文特征打造独立品牌，为年轻人提供全新的交流空间，营造休闲舒适的人文氛围。在此基础上，加快完善相关配套设施建设，即以文化娱乐场所为中心，以点带面，培育多元化、多层次市场主体，积极构建有利于扩大内需的县域消费格局，着力创造更多消费空间，打造品质消费环境。

  主持人：一些地方为吸引青年高端人才，对标现代城市生活的特点和标准，试点打造一种新型社区，这种模式是否能有效吸引年轻人返乡就业，在推进过程中应注意哪些问题？

  王婷：据我了解，这种新型社区以新型城镇化建设为依托，为返乡就业青年提供更接近城市社区的生活环境，有助于缩小与大城市在基础设施、社区环境、社区服务等方面的差距。在我看来，推进新型社区建设还有一些问题需要充分考虑。比如，立足本地经济实力和整体发展状况，合理规划利用配套资金，根据发展速度和人口规模，有计划、循序渐进地推进社区建设，不要盲目追求一步到位。另外，新型社区建设的目的是为了改善返乡就业青年和本地居民的生活环境，提高生活品质，其定价就应充分考虑本地区收入水平和消费能力，既要避免价格过高、年轻人买不起，导致建完空置的现象，又要避免新型社区和传统社区出现明显分化隔离。我觉得，不能完全指望靠硬件就能弥合城乡生活环境的差距，青年返乡就业创业在考虑生活成本和质量的同时，亲情和归属感也是重要影响因素，新型社区建设可结合地域特色，突出文化认同。

  李苍舒：还有一点，就是要注重激发存量用地潜在活力，坚决避免土地和房屋闲置，建立起支持城镇土地流转、人才合理引进、资金有效运作、产业融合发展的良性循环发展机制。政府应合理规划和统筹资金，开放融资渠道，从民间引进资金更好推进现代化社区建设。新社区要以宜居、智慧、绿色、人文、创新等为目标，不宜一哄而上、遍地开花，造成资源浪费，特别是在建设改造过程中，要注意加强历史文化保护传承，避免随意拆除老建筑。需要注意的是，现代化社区不是孤立、静止地存在于老旧城区中，而是根植于城市建设和发展进程。要发挥好新型社区的关键节点作用，注重社区周边相关配套基础设施和服务升级，大力推进民生工程建设，不断提升公共服务水平，提升生活品质，建设宜居宜业城市。

  白瑞雪：新型社区的打造是解决问题的合理尝试，在推进过程中，不仅要秉承现代化的理念，还需要结合实际，尽可能保留地方特色。不能一味追求“新洋全”，要注重保护本地历史文化文物，活化利用历史建筑和工业遗产，将其融入新型社区和后续城镇建设。注重保护本地自然基底，拓展本地居民和产业的生态文明理念，提升本地居民和产业的生态保护和低碳发展意识，将绿色低碳理念贯穿于城镇化的全过程、各领域，并以实际建设成果向乡村拓展。

3.强化设施服务 提供政策保障

  主持人：市政设施、公共服务等因素是影响年轻人选择就业和居住所在地的重要因素，中小城镇如何从这些方面为青年人提供更好保障？

  李苍舒：中小城镇在市政设施和公共服务方面与大城市存在较大差距，是青年人返乡的主要顾虑之一。改善这一状况，中小城镇应在力所能及的范围内增加相关领域投入。比如，在交通方面加强总体规划，融入国家综合立体交通网建设布局，以高速铁路网、高速公路网等主要线路为主轴，以较小成本辐射带动县域交通支线建设，强化多方式、多路径联运，降低中小城镇与一线城市在时间和经济上的交通成本。继续完善县域内道路基础设施，提升交通承载力和既有道路服务水平，合理布局公共停车点，规范城区交通秩序，为年轻人提供便捷顺畅、经济高效、安全可靠的出行方式。

  王婷：近年来，随着城市就业压力增大和生活成本上升，越来越多师范类和医学院校毕业生选择返乡就业，教师、医生等稳定就业岗位是本科及以上学历毕业生返乡的热门选择，这样的就业趋势有利于中小城镇提高教育和医疗整体实力。中小城镇应以此为契机，加大对高学历教育和医学人才的引进力度，对高层次领军人才和骨干力量给予更多安家补贴、优惠福利等，吸引高素质人才主动扎根中小城镇。此外，继续加强本地中小学、医院与大城市名校和三甲医院间的合作，建立本地教师、医生到大城市交流学习的常态机制，利用数字技术开展跨地域的云教学、云问诊，将先进的教育和医疗知识、理念引进中小城镇。

  白瑞雪：除了教育和医疗，养老托育服务也很重要。年轻人一旦决定在一处定居，很快就会成为上有老、下有小的群体。为此，中小城镇也要在这些方面进行提前布局。比如，提升公办养老机构服务能力，提供基本养老和长期照护服务，扶持护理型民办养老机构发展，鼓励社会力量建设完善社区居家养老服务网络，提供失能护理、日间照料及助餐助浴助洁助医助行等服务。大力发展普惠性托育服务，支持社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施，支持有条件的用人单位为职工提供托育服务，支持有条件的幼儿园开设托班等。

  主持人：从全国来看，中小城镇发展现状和资源禀赋条件千城千面，东中西部不同地区各有不同，如何因地制宜、因城施策，鼓励各地中小城镇产业发展、人才聚集？

  白瑞雪：由于中小城镇发展具有多层次、非均衡的特点，资金政策需求既有相同的部分，也有不同的地方。我认为更为合理有效的方式是，中央财政在实施过程中根据中小城镇发展需求的差异进行逐级调节，地方财政则以政府投资为主并组织、协调、引导社会资金投入。各地需找好自身定位，突出比较优势，围绕特色经济和支柱产业进行专业化集群式发展。

  王婷：地区间的差异也决定了各地在吸引人才方面必须因地制宜、因城施策。在人才引进政策上，可借鉴精准扶贫的成功经验，通过对口帮扶、对口交流等方式建立起中小城镇与较发达城市的联系。较发达城市为中小城镇提供人才项目资金支持、传授管理经验，也可以以项目为依托定期向中小城镇派驻相关专家和培训讲师，帮助其培养各类人才。中小城镇可采取选调生、专业人才引进计划等模式，在高校毕业生中优先选聘或定向培养优秀人才，建立中小城镇和发达城市间的人才交流机制。各地中小城镇在设计人才政策时应结合本地区功能定位、产业结构特点和人才缺口，为专业对口的人才提供更为优惠的政策，比如为创新创业型人才提供创业担保基金和创业基础条件，并对后续的运营管理提供支持；为科技创新型人才提供科研启动经费，组建科研团队；为经济管理型人才安排适合岗位，开辟晋升绿色通道；为短缺型的专业技术人才提供长聘岗位和更高薪酬等。

  李苍舒：因地制宜、因城施策，关键是尊重自身发展规律，立足城镇发展功能定位、产业基础、区位条件和人口流动变化趋势，选择不同发展路径，实施相应配套政策。比如，位于大城市周边的中小城镇，应以融入邻近城市群和都市圈为发展目标，政策导向应以发展与大城市功能互补的配套产业为主，实现与中心城市产业链供应链一体化，促进不同产业要素在都市圈内自由流动和扩散。对于具有地理优势、特色资源或产业基础的中小城镇，应突出其优势特长和专业功能，培育特色产业。或以当地非物质文化遗产结合“互联网+”的新经济业态，推动文化创意产业发展；或以创新驱动导向提升传统产业科技含量，引入新兴高端技术，改变传统产业格局。对于农业主产区的中小城镇，一方面应严守耕地红线和永久基本农田，保障粮食安全；另一方面可致力于打造现代化农业产业链条，划分智慧农业功能板块，依据自身优势发展附加值较高的农副产品，探索各产业链条深度融合的现代农业发展模式。对于重点生态功能区中小城镇，应以保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障为重点，按照生态宜居、产业互动的要求合理布局公共基础设施，优化提升镇区功能结构。对于人口流失较多的中小城镇，应注重引导其转型发展，加强民生保障和救助扶助政策，促进人口和公共服务资源适度集中。