健全现代预算制度 持续提升政府治理效能

  习近平总书记强调，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。党的十八大以来，预算制度改革作为现代财政制度建设的重要内容率先启动、率先突破，在全面实施预算绩效管理、推进预决算公开、实施中期财政规划、完善转移支付制度、加强地方政府债务管理、深化政府采购制度改革、建立政府综合财务报告制度等方面，密集推出一系列重大改革举措，取得了阶段性成效。党的二十大报告进一步就“健全现代预算制度”作出具体部署。立足新发展阶段，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，必须注重改革的系统性、整体性和协调性，多方同步发力进一步健全我国的现代预算制度，牵引带动政府治理效能持续提升。

健全现代预算制度的重要意义

  财政是国家治理之基，预算是财政管理之柱。预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。党的十八大以来我国启动的一系列预算制度改革效果明显，已初步搭建起现代预算制度的主体框架，但在财政资源统筹、增强国家重大战略任务财力保障、强化预算约束、预算协同管理等方面还存在一些亟待解决的问题，必须进一步健全现代预算制度。

  进一步健全现代预算制度，有助于大幅度增强财政政策的执行力。健全现代预算制度，加强系统集成，提升对财政数据的管理能力，有利于大幅度提高财政政策执行力。政府预算管理是一项系统工程，涉及基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告管理等环节，还涉及预算管理主体流程与资产管理、债务管理、绩效管理等业务的衔接问题。以系统化思维对现有的预算管理手段和信息化水平进行全面彻底升级，把基础工作做扎实，以财政管理效能提升来促进实现财政政策的宏观调控目标，能够更好地发挥财政政策的乘数效应。

  进一步健全现代预算制度，有助于大幅度提高财政资源配置效率。健全现代预算制度，统一各主体的预算管理流程和规则，有利于推动财政资金使用不断提质增效。财政与各部门、单位间的信息不对称，容易带来预算碎片化以及资金使用效率低下的问题。财政与各部门、单位都依据各自的管理需求和规则产生大量信息，这些信息是实现有效财政监督控制的基础，也是政府决策的基础。加强政府预算、部门预算、单位预算相衔接，保证政府预算安排给本部门的资金落实到具体单位和项目，建立自上而下的支出控制措施，实现政府预算对部门和单位预算的支出限额控制，防范财政风险，能够促使财政资源从低效益领域转向高效益领域，激励各部门和单位进一步提高资源配置效率。

  进一步健全现代预算制度，有助于大幅度优化财政管理流程，提升财政管理效率。通过统一预算管理流程和规则，设置统一的预算管理要素，能够破解预算管理控制要素的含义、适用范围、分类标准、控制口径不一致进而导致传递或理解出现偏差的问题。预算管理是公共资源获取和使用的过程，需要接受监督。为更好接受党内监督、人大监督、民主监督、审计监督，进一步发挥财会监督利剑作用，满足实时监督和控制需要，预算管理在事前就需细化数据记录规则，从生产系统完整准确提取数据，防止部门、单位因仅靠事后填报和汇总预算信息而出现人为干预和信息冗余影响控制效果的局面。不断丰富预算公开内容，提高预算公开的及时性，满足人民群众对财政透明度和政府履职尽责情况日益增长的关切，将外部监督压力转化为内部改进管理的动力，促进财政、部门和单位不断改进预算管理。

  进一步健全现代预算制度，有助于大幅度提升财政数据分析能力。健全现代预算制度，打造完整可靠、服务决策的财政数据分析体系，有利于更好地服务政府的宏观决策。这就要求预算执行数据必须完整、准确并相关，财政国库自动记录支出明细、合同协议、电子发票、现金预测等信息，自动生成财务报告和分类信息查询表，为预算执行管理、绩效评价、财政监督和综合财务报告提供可靠支撑。实现各级财政总账数据标准统一，逐步实现全国财政总账数据自动汇总，建立全国预算执行数据的集中管理和大数据分析机制。进一步挖掘数据背后的决策价值。加强决算数据、非税收入数据、动态监控数据、差旅电子凭证数据等财政国库数据的分析应用，为改进财政财务管理、服务领导决策提供参考。

健全现代预算制度必须注重改革的系统性、整体性和协调性

  当前我国的预算制度改革已进入深水区、攻坚期，过去出台单项制度和规则的方式，已无法适应构建新发展格局的改革要求。健全现代预算制度必须注重改革的系统性、整体性和协调性，从“强化统筹”入手进一步提高财力统筹能力，从“突出绩效”入手进一步提高资源配置能力，从“支出标准”入手进一步强化预算法定约束，从“信息支撑”入手进一步提高协同管理能力，多方同步发力，力争以“小切口”推动“大变革”，牵引带动政府治理效能持续提升。

  加强财政资源统筹，增强国家重大战略任务财力保障。强化全口径预算统筹调配。加强“四本预算”和政府专项债券等收入来源的衔接，健全政府投融资机制。完善公共资源交易平台，对土地、海域、矿产等有形资源和指标、规模、权益等无形资产实行市场交易、有偿使用、统一监管。建立“集中财力办大事”预算决策机制，以事业发展规划为遵循，实行“决策（规划）—业务—资金—项目”清单式管理，加大对党中央、国务院重大战略决策、政策的财力保障，确保一张蓝图绘到底。

  提升财政资源配置能力，确保财政资金使用提质增效。明晰绩效管理权责。推进预算管理和绩效管理深度融合，保障党委政府决策部署落地落实。强化全流程预算绩效融合。全面实施重大政策和项目事前绩效评审，加强成本效益分析，从源头实行绩效“一票否决”预算控制。实行预算项目全生命周期管理，全面实行预算支出“项目化”管理，以零基、滚动、优选为导向进行项目排序，实现各项支出可增可减、可进可退。

  推进财政支出标准化，强化预算法定约束。推进财政支出标准化建设。加强基本支出标准体系建设，一方面，要健全基本支出标准体系框架，科学设置定额项目，合理保障机构正常运转和基本履职需要；另一方面，要分类明确财政保障政策，完善支出标准和保障政策调整机制。加强项目支出标准体系建设，一方面，要从项目文本和支出标准两方面推进标准化工作，进一步统一项目文本的框架结构、支出内容、文本格式等内容，针对项目各项支出内容中适合制定标准的部分，制定符合实际的支出标准；另一方面，将财政资金分配规范及方法等纳入支出标准范畴，把握建设重点，对于涉及面广、资金量大、实施期限长、适合标准化管理的项目，应进一步加快标准体系建设的进程。

  推动数据共享，提高预算管理信息化水平。实现预算管理信息贯通共享。加强大数据开发应用，强化财政部门数据密集型综合管理部门的定位，推进财政与税务、人民银行等的跨部门数据连通，夯实预算管理基础。在纵向上进一步促进中央和地方财政系统的信息贯通，在横向上进一步促进部门间预算信息的互联共享，运用信息化技术建立全覆盖、全链条的财政资金监控机制，实时记录和动态监控资金在下级财政、用款单位的分配、拨付、使用情况，形成多层次的综合监督体系。

  强化协同监督，提升预算审查监督能力。发挥多种监督方式的协同效应。加强预算和各项政策的衔接，编制年度预算时，将全面贯彻国家重大战略、政策作为预算安排的首要任务，支出预算和政策必须同国家重大战略部署反复对标对表。改进和细化预决算编报，逐步完善预决算草案的编制，以便于人大代表理解和监督。加强与人大代表的日常沟通汇报，积极配合人大审议预决算，将人大及其常委会有关预决算的决议作为制定支出政策、分配财政资金、完善管理措施的重要依据。

  （作者：马海涛、肖鹏，分别系中央财经大学副校长、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，中央财经大学研究生院副院长；本文系国家社科基金重大项目〔21ZDA043〕阶段性成果）