让检察建议成为标本兼治的“良方”

  【灼见】

  检察建议是人民检察院履行法律监督职责的重要方式。日前，最高人民检察院公布了2021年度全国检察机关优秀社会治理检察建议评选结果，展示了各地检察机关以依法制发和督促落实检察建议为抓手，全力服务保障“中国之治”的生动实践。检察建议以法律监督之名，与社会治理密切相关，始终展现出检察机关能动履职、担当作为的勃勃生机，成为检察机关助力推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。

  深植于中国特色检察实践的土壤，检察建议逐渐走上人民检察制度的历史舞台。早在1954年最高人民检察院成立之初，就规定了建议书、提请书和抗议书等三种监督形式，其中建议书即是用于对本级国家机关或者部门提出纠正意见。1982年12月6日，最高人民检察院工作报告首次谈到检察建议。2012年修改的民事诉讼法，首次将“检察建议”上升到立法高度加以规范。2018年修订的人民检察院组织法，首次在法律上确立检察建议为检察机关行使法律监督职权的手段之一。2018年10月19日，最高人民检察院首次向教育部制发“一号检察建议”，开启了检察建议发展史上的一个新时期。2021年发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，有4处提到了检察建议，为新时代开展好检察建议工作提供了根本遵循。

  从字面上来看，检察建议带有“建议”属性，属于非诉讼的法律监督方式。但在全面依法治国背景下，为了切实将检察建议“做成刚性、做到刚性”，首先必须从法律性质上明确检察建议的监督性、法定性、制衡性，强调检察建议属于检察权的范畴，是检察机关所特有的、启动纠错程序的法定权力，体现了司法机关分工负责、互相配合、互相制约关系。相较于其他刚性法律监督方式，检察建议优点在于符合“抓前端、治未病”的基本理念，借助协商型方式利于与被建议单位沟通协调，从源头上规范、整改一些部门或领域的行为，堵塞制度漏洞，解决现实问题，实现“办理一案，治理一片”的效果。

  由于本身所具有的优势，检察建议在全国范围内迅速铺开，各级检察机关发放了大量检察建议，但在实践中也暴露出一些问题。比如，只注重“量”不注重“质”，检察建议同质化严重。有些刚性不足、柔性有余，没有达到预期效果。为推动“四大检察”全面协调充分发展，有效履行各项检察监督职能，应从以下方面发力：一是提升检察建议的刚性效力。积极争取党委和政府的支持，推动地方人大以法规形式支持开展检察建议工作，依法明确相关机关、单位的配合义务，拓展相关部门达成协议或联合出台意见，形成制度支撑。二是激发检察建议的功能潜力。坚持“精品”导向，构建检察建议发出前调查核实，发出中协助整改，发出后持续跟进的一条龙工作机制，既注重事先的反复打磨，精准提出切实可行的高质量检察建议，又注重事后的评估对比，通过“事前+事后”评估的模式，检验检察建议质量。三是提升检察建议的影响力。推动构建“党委领导、人大监督、政府支持、各方参与、司法保障”的检察建议工作格局，聚焦民生热点问题，提出可操作性建议，真正让检察建议成为“祛病除根”、标本兼治的良方，达到法律效果和社会效果相统一的良好局面。

  （作者：虞浔，系华东政法大学华东检察研究院教授）