增强立法系统性整体性协同性时效性

  【深入学习宣传贯彻党的二十大精神】 

  习近平总书记在党的二十大报告中强调，要“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，这对高质量立法提出了具体要求。作为全面依法治国、法治中国建设的首要环节，立法对依法执法、公正司法、全民守法具有关键的引领和推动作用。目前，我国已经形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，党的十八大以来，全国人大及其常委会在制定法律、修改法律、通过有关法律问题和重大问题的决定、作出立法解释等方面持续取得成就，立法数量大幅增加，立法工作正在经历从“有没有”到“好不好”的重大转变。系统性、整体性、协同性、时效性是衡量立法“好不好”的明确标准和尺度，是推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂的重要支撑条件。

  第一，增强立法系统性。系统性是马克思主义哲学重要的认识论和方法论，系统性要求不仅要把研究的问题当作一个系统，分析系统的结构和功能，更要用系统思维分析事物的本质和内在联系，从整体上把握事物发展规律，提高分析和解决问题的科学性。立法本身是一个系统，同时也是法治建设系统工程的一个子系统，再从法治的外部关系来看，法治建设又是全面建设社会主义现代化国家的重要组成部分，与经济、政治、文化、社会、生态、科技、军事、外交等各个方面相互联系、相互作用。因此，必须用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点看待和推进立法工作。在立法中贯穿系统观念，要从党和国家事业发展全局的战略高度来定位，而不是就法论法。从顶层设计来看，中国特色社会主义法律体系应当紧扣中国式现代化的特征，立足人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明与精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化进行总体布局；中国特色社会主义法律体系应当契合中国式现代化的本质要求，将坚持中国共产党领导、坚持中国特色社会主义、实现高质量发展、发展全过程人民民主、丰富人民精神世界、实现全体人民共同富裕、促进人与自然和谐共生、推动构建人类命运共同体、创造人类文明新形态高度融入立法宗旨、法律原则中。对于现实中的具体法律问题，要透过现象看本质，从部门法、单部法到条文、术语，都要把握好全局和局部、宏观和微观的关系，从完善法律体系、完备法治建设系统、推进国家治理体系和治理能力现代化的全局出发，系统性思考、系统性设计、系统性谋划、系统性推进。

  第二，增强立法整体性。整体观念强调任何系统都是一个有机的整体，法律体系应当是完备和统一的。关于完备性，至少应当包括三方面内容：从法律体系的部门划分来看，中国特色社会主义法律体系以宪法为核心，由宪法及相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法、国际法等多个领域立法构成，每个领域的立法内容应当完备，对于必须纳入法律调整的现象、行为、问题，不留白；从法律体系的效力位阶来看，中国特色社会主义法律体系以宪法处于最高法律位阶，呈现出法律、法规、条例、规章等多个层次，每个层次的立法应当各司其职，不缺位；从法律体系的广义视角来看，乡规民约、自治性的团体规则、行业章程、习惯等软法是中国特色社会主义法律体系中不可或缺的组成部分，应当完善软法机制，以发挥软法在全面推进依法治国中的重要作用和独特优势。关于统一性，主要涉及看待和处理立法中的冲突和矛盾问题。一方面，应当改善部门法之间、不同法律位阶之间等的冲突，在完善相关审查纠正机制和法律适用规则的同时，尽量减少和避免法律规定不一致、相互抵触的情况。另一方面，不同立法文件，特别是在不同部门法之间，因为各自重点关注的法律利益存在差异，会出现法律利益之间的矛盾，应当以立法是一个有机整体为立足点，辩证看待和解决这类矛盾问题。

  第三，增强立法协同性。协同是指系统的各个组成部分相互协作、功能耦合，同步形成拉动效应，以实现共同前进、积极发展。习近平法治思想注重协同治理在全面依法治国中的重要地位，立法协同性是推进协同治理的制度保障，是促进各项治理举措在政策取向上相互配合、在具体实施中相互促进、在实际成效上相得益彰的法治基础。立足法治国家、法治政府、法治社会一体建设的视角，立法协同性应当从多方面、多层次、多维度予以推进和实现。关于中央立法与地方立法的协同，中央立法既要充分考虑地方立法需要，又要防止地方保护主义法律化，为地方立法提供明确指引和指导；地方立法应从本地实际出发，提高可操作性和精细化水平，切实提升中央立法的实际效果。关于区域协同立法，应当逐步构建起区域协同法律体系，明确相关工作机构的职责，健全协同立法的保障机制，为区域治理和区域协调发展提供法律指引。关于不同部门法的协同，现实的法律现象和问题是交织在一起的，一种法律关系可能进入多个部门法的调整范围，应注重交叉法律问题的研究，在避免冲突的前提下实现法律制度的衔接和配合。关于国家机关法定权责的协同，应当对部门机关之间的协同合作进行明确指引和规定，真正形成相辅相成、相互促进的合力，避免争权诿责的现象。关于立法工作的协同推进，立法工作本身是一个全局和局部、整体与重点相结合的庞大工程，在动态层面，应当统筹推进各个方面、各项进度的协同进行，并注意立法与行政和司法机关法律解释权之间、立法与传统文化和道德观念之间的协同优化。

  第四，增强立法时效性。时效性表明了法律是发展而非静止的、开放而非封闭的系统。习近平总书记强调：“立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的历史时刻，立法应当与时俱进，紧密契合国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要适时更新，在国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等领域推进法律改革，填补制度空白。除了做好加法，还要做好减法。习近平总书记强调：“对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”近年来，我国立法数量剧增，及时清理过时的、不再适应我国实际发展需要的法律规范文件，也是增强立法时效性的重要工作。

  高质量立法是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的必然要求。“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。”增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，必须从我国基本国情出发，既不能脱离实际，也不能因循守旧。同时也要学习借鉴世界优秀法治文明成果，应当以增强我国立法系统性、整体性、协同性、时效性为重要前提，坚持以我为主、为我所用，批判鉴别、合理吸收。只有坚持走中国特色社会主义法治道路，在法治轨道上实现高质量立法，才能确保实现中国特色社会主义的良法善治。

  （作者：罗璨，系西南政法大学智能司法研究院研究员）