优化区域经济布局 促进区域协调发展

  《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）提出“优化区域经济布局，促进区域协调发展”的要求，强调“深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系”。作为新时代国家重大战略之一，区域协调发展战略是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分，是推进共同富裕的内在要求和构建新发展格局的重要途径。我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差异大，做好区域协调发展这篇大文章，不能简单要求各地区经济发展达到同一水平，必须依托各地区比较优势，通过实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，推动形成区域协调发展的新格局。

一

  地区之间经济发展不平衡是普遍的，应在发展中缩小差距，促进相对平衡。遍览各国经济发展史，无论何种经济制度或发展模式，迄今没有任何国家在任何时期实现过一国范围内的绝对均衡增长。在经济发展早期，地理和气候等自然因素是导致地区差距的根本因素。优越地理位置、适宜气候条件和丰富资源禀赋条件能带来人口、资金等要素的快速集聚，为经济持续增长奠定良好基础并提供稳定动力。地理学家胡焕庸1935年提出的划分我国人口密度的对比线——胡焕庸线，与400毫米等降水量线基本重合，胡焕庸线东南侧以平原、水网和丘陵等地貌为主，气候适宜，不仅适合农耕，也适合人类聚居，经济较为发达；胡焕庸线西北以草原、沙漠和雪域高原为主，人口密度极低，经济发展落后，自古是游牧民族的天下。目前，胡焕庸线东南侧仍聚集超过全国90%以上的人口，并贡献超过90%的GDP增长率。

  地区差距是常态，但并非一成不变。随着发展阶段和经济结构的变化，原来领先的地区可能变得落后，原来落后的地区可能后来居上实现赶超发展。这种动态演变过程遵循区域经济发展基本规律，通常与外部环境、制度等的变化有关。从中国历史看，早期北方经济相对发达，后因气候影响和战乱冲突，北方经济地位有所衰落，人口和资源逐渐从黄河中下游向长江中下游转移。新中国成立后，在计划经济时期，大部分北方地区具有资源禀赋优势，通过率先发展重化工业，经济水平领先全国。改革开放以来，“两头在外”的外向型经济发展迅速，东部地区与南方地区依托港口优势和长江内河航运优势，迅速融入国际市场并崛起成为重要经济增长极。此外，我国地区差距过去主要表现为“东西差距”，近年来“南北差距”显现并引起广泛关注，也证明了地区差距的动态变化。

二

  新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势。区域政策体系可以从国家和地区两个层面考察。从地区层面看，关键是顺应经济发展规律，充分结合本地资源禀赋优势，不断增强本地区创新发展动力，为实现高质量发展寻找到新的动力系统。比如，贵州作为传统的西部内陆地区，缺乏相应的港口等地理位置优势，但近年来抓住大数据和数字经济快速发展的机遇，政府加大投资建设新基建，将数字技术与当地优势产业相结合，快速实现产业升级，经济增长明显加快，成为以政策推动地区经济增长的成功案例。

  从国家层面看，区域发展政策需要兼顾公平与效率。一方面，不能长期放任区域差距扩大，否则会加剧乃至恶化区域不平衡问题。另一方面，如果政府过度追求地区均衡发展，运用行政手段干预城市群功能定位，也可能导致中心区域市场聚集程度差、产能利用率不足和利润率下降、缺乏创新动力等问题，使城市的功能定位与资源禀赋不相符，造成资源浪费并影响整体经济增长。因此，既要支持发达地区和中心城市强化竞争优势，提高自主创新能力，成为参与国际竞争的主体区域；也要帮助欠发达地区补齐短板，在更好融入新发展格局中寻求新的增长潜力、获得新的发展空间。

三

  《纲要》提出深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，这是新时代促进区域协调发展的重要抓手。

  深入实施区域重大战略，根据各地区禀赋条件，走合理分工、优化发展的路子。党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，优化区域经济结构和空间结构，推动京津冀协同发展；坚持共抓大保护、不搞大开发，深入推进长江流域生态环境系统治理和保护修复，推动长江经济带高质量发展；着眼促进港澳更好融入国家发展大局，有序推进粤港澳大湾区建设；以一体化高质量为重点，推动长三角构建规则协同、产业合作、设施共建、服务共享、政策联动的一体化新格局；坚持重在保护、要在治理，统筹推进黄河流域生态保护，让黄河成为造福人民的幸福河。必须继续推动区域重大战略取得新的突破性进展，促进区域间融合互动、融通补充。

  深入实施区域协调发展战略，必须进一步完善空间治理，对不同地区制定差异化政策。党的十八大以来，我国区域发展的协调性持续增强，中西部地区经济增速高于东部地区，地区相对差距逐步缩小。按照《纲要》的要求，“十四五”时期要继续推进西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，开创中部地区崛起新局面，支持特殊类型地区加快发展。为此，东部地区应继续发挥要素集聚优势，带动全国经济的现代化；中部地区应积极承接新兴产业布局转移，打造成为国家现代化经济增长的新动能区域；西部地区应细化区域发展政策，注重经济社会发展与人口、资源和环境相协调，确保优势区域重点发展、生态功能区重点保护；东北地区应主动调整经济结构，加快发展新技术新业态新模式，培育形成新的增长点。

  有序推进产业转移，促进区域经济协调高质量发展，还必须立足资源承载能力，结合城市化地区、农产品主产区、生态功能区的空间格局，落实主体功能区战略，最终形成主体功能明确、地区优势互补、区域纵横联动协调发展的新格局。

四

  建立更加有效的区域协调发展新机制，必须坚持和加强党对区域协调发展工作的领导，充分发挥中央与地方区域性协调机制作用，强化地方主体责任，广泛动员全社会力量，共同推动建立更加有效的区域协调发展新机制，为实施区域协调发展战略提供强有力的保障。

  实现基本公共服务均等化是促进区域协调发展的重要目标。基本医疗、基础教育、基本养老等基本公共服务的均等化，既是落实新发展理念、维护社会公平正义的内在要求，也是提升欠发达地区发展能力、促进经济社会高质量发展的重要手段。当前，我国城乡、区域间基本公共服务水平差异还比较大，实现均等化的任务还比较艰巨，需要科学评估各地区财政增收情况，优化财政支出结构，完善转移支付制度，加大对欠发达地区的支持，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区进行必要的补偿，将常住人口人均基本公共服务支出差异控制在合理区间。

  （作者：张婷 王朝阳，分别系山西财经大学副教授、中国社会科学院研究员）