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    光明日报 2022年08月16日 星期二

    明确县城功能定位 推进县域城镇化建设

    作者:房宏琳 陈秀萍 《光明日报》( 2022年08月16日 11版)

      今年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出,县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑。推进以县城为重要载体的城镇化建设,对于全面推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系、促进新型城镇化建设意义重大而深远。

    县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能

      至2021年底,我国县域常住人口7.4亿人,占全国人口总量的52%;县城及县级市的城区人口合计2.5亿人,占全国城镇常住人口的27.5%。当前阶段,县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能。

      县城是进一步提高我国城镇化水平的着力点。2021年底我国常住人口城镇化率已达到64.7%,但户籍人口城镇化率仅46.7%,两组数据的差距来自农民工就业与户籍的分离。推进以县城为重要载体的城镇化建设,有利于促进农民工就近城镇化,实现“可进可退”,即“进”可从事非农产业,“退”可回归农业产业,甚至可以实现两方面兼顾。农村居民对本地区县级城市环境更熟悉,定居县城能够更快融入城市生活。当前,多数农民工在城市就业的地点不稳定,他们中绝大多数不仅不会在城市购买住房,而且会尽力压缩生活物品方面的消费,以防止搬家带来的不便和浪费。如果县城的城镇化建设有了显著提升,就会有大量农民工定居县城,由于居住和就业稳定,他们中绝大多数会买房、买车、买各类生活用品,从而释放出巨大消费潜力。因此,推进以县城为重要载体的就地就近城镇化,应是我国进一步提高城镇化水平的主要着力点,也是我国扩大内需的潜力所在。

      县城是返乡农民工的主要定居地。近年来,我国农民工老龄化速度在加快。2021年我国2.93亿农民工的平均年龄为41.7岁,比2015年提高3.1岁;50岁以上农民工数量占比达到27.3%,比2015年增长近10个百分点。农民工主要从事重体力劳动,年龄超过50岁时非农就业机会将会大幅减少,进而面临居住地选择问题。定居县城能够满足绝大多数农民工购房、就业、照顾家庭、教育子女的需求,生活质量和幸福感较高,因此成为绝大多数农民工返乡后的选择。从统计数据看,近几年选择在本地就近就业的中老年农民工比例明显增加,2021年本地农民工平均年龄46.0岁,而外出农民工平均年龄仅36.8岁,本地农民工数量比2015年增长了11%,同期外出农民工的数量仅增长1.8%。特别是“80后”农民工,绝大多数选择留在县城从事非农产业;少数人返乡从事种植养殖业,并主要选择就业在农村、居住在县城的模式。

      县城是三次产业融合发展的落脚点。为补齐现代化建设中的“三农”短板,提高农业的经济效益、增加农民的收入,我国大力倡导农业与二、三产业融合发展。发展农产品加工业能够解决鲜活农产品保存问题,减少农业的市场风险。如果农民能够通过农民专业合作社、农村集体经济组织等组织参与到农产品加工环节,还可以获得加工业环节的部分收益,从而增加经济收入,因此,发展农产品加工业被认为是实现一、二产业融合发展的主要路径。县城一端连接农产品生产基地,另一端连接消费市场,有利于聚集劳动力、资金、技术等生产要素,是发展农产品加工业最适合的区域,是一、二产业融合发展的重要落脚点。县城也是发展休闲农业、乡村旅游服务业的重要供应地,比如景点周边的县城往往都是乡村旅游住宿、餐饮服务的重要供应地。以休闲农业与乡村旅游业的发展带动农产品的销售,已成为我国农业与第三产业融合发展的重要途径。

      县城是当前我国释放经济活力的重点区域。我国幅员辽阔,各地区具有不同的发展优势,众多县级城市的经济类型丰富多样,这使得县域经济具有很强的发展活力。位于城市群和都市圈范围内或周边的县城,可以借助地理位置优势承接大城市的人口、产业和功能,享受到大城市发展的正外部效应,在大城市的市场拉动作用下不断释放自身经济活力。具备先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能的县城,可以借助自身特色产业优势发展特色经济,通过差异化竞争释放发展活力。位于农产品主产区内的县城,可以成为农产品加工业集聚区,重点吸纳县域内农业转移人口,为服务“三农”提供有效支撑,并在产业融合发展的过程中不断释放发展活力。位于重点生态功能区内的县城,能够承接生态超载地区的人口转移,发展绿色生态产业,为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供有力支撑,在实现绿色发展的过程中不断释放发展活力。

    推进以县城为重要载体的城镇化建设的着力点

      推进以县城为重要载体的城镇化建设,要坚持以人为核心的新型城镇化理念,尊重县城发展规律,统筹县城生产、生活、生态、安全需要,因地制宜补齐县城发展的短板弱项,提升县城发展质量。

      一体化规划县级城市和乡村建设,通过两轮驱动实现城乡融合发展。一方面,立足本地区资源区位条件、环境承载能力、产业基础、功能定位,一体化规划县城与乡村建设,包括城市区域规划、城乡建设规划、产业发展规划等,明确城乡整体发展思路。另一方面,完善乡村人居环境建设,满足老年农民更愿意在乡村居住的需求。促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖,统筹城乡路网和交通系统建设,鼓励发展城乡联动建设项目,推进建设乡村旅游路产业路;统筹城乡排水防涝设施建设,逐步推动市政供水供气供热向城郊村延伸。加强县城与乡村一体化规划,实现城乡基础设施功能互补、环境共建,最大限度实现城乡资源共享。

      推动县城建设全面提档升级,提高县城的综合承载能力。推进环境卫生设施提级扩能,建立严格的农产品卫生监测体系,整治城市环境卫生死角,实施城乡统筹的污水收集处理和生活垃圾分类处理设施,补齐县级城市公共卫生短板。推进市政公用设施提档升级,完善养老院、幼儿园等公共服务设施,健全全民健康保障、全民健身、智慧广电公共服务工程,提升县城公共服务配套设施质量。推进公共服务设施提标扩面,统筹城乡教育、医疗服务建设,加快城乡教育、医疗联合发展,以满足县城人口对就业、居住、教育、医疗等各类服务的需求,提高县城综合承载能力。

      以发展二、三产业为重点,引导社会资本参与县域经济发展。县城的发展和乡村振兴都离不开社会资本的支持。与乡村相比,县城能够聚集更多现代生产要素,提供更加便利的发展条件,对社会资本的吸引力更强,更有利于推进三次产业融合发展。为吸引更多更好的社会资本,县城和乡村都要加大力气优化营商环境,引导和支持各类市场主体参与三次产业的发展。一方面引导他们下乡建立绿色优质农产品生产基地,另一方面支持引导工商资本和金融资本参与县级二、三产业发展。以农产品加工业和服务业为产业发展重点,建设城乡联结的冷链物流设施,让县城成为承载城乡要素跨界配置的有效载体,成为三次产业融合发展的落脚地,成为当地农民就业兼业的主要选择地;支持落户企业不断延伸产业链、打造供应链、提升价值链,重点发展经济效益高、就业容量大的县域富民产业;规范推广政府和社会资本合作模式,鼓励中央企业等参与县城建设。

      以发展特色产业为方向,构建内涵更加丰富的县域产业体系。目前多数县城产业发展滞后,存在产业数量少、规模小、层级低、工业不够发达、服务业不够兴旺、产业体系较为单一等问题。由于产业不发达,提供的就业机会少,导致县城很难留住人才。为推进县城发展,必须以发展特色产业为方向,以产业升级为抓手,以人才配置为重点,将当地资源禀赋、特色文化与经济发展相融合,大力开发具有当地特色的加工业和服务业,建成具备地方特色的主导产业,延长和拓宽产业链,完善产业配套设施,夯实县城产业基础。

      推进绿色发展和科技发展,让“生态宜居、方便智慧”成为县级城市的名片。县城的建设必须坚守绿色发展理念,将“生态宜居”作为首要建设目标。发挥县级城市后发优势,借鉴现代城市建设经验,利用现有高科技手段,建立完善的软硬件系统,将县城打造建设成为智慧型城市,不断缩小与大城市的发展差距。

      (作者:房宏琳,系黑龙江省社会科学院研究员、黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员;陈秀萍,黑龙江省社会科学院副研究员)

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