外空安全国际治理何去何从

  【环球视野】

美单方承诺受到国际社会质疑

  2022年4月19日（美国当地时间4月18日），美国副总统哈里斯在访问加州范德堡太空部队基地期间宣布了美国在太空安全、太空军控规则制定领域的最新立场。白宫网站同日发布题为“拜登-哈里斯政府推进外空国家安全规范”的事实纪要（Fact Sheet），宣布美国承诺不开展破坏性的、直升式的反卫星导弹试验，并以此（单方承诺）为基础，寻求建立一个新的“有关负责任外空行为的国际规则”。同时呼吁其他国家作出类似承诺并共同推进相关国际规则的制定，从而使这些努力能够惠益所有国家。白宫声明强调美国是首个作出此类承诺的国家。

  所谓破坏性的、直升式反卫星导弹试验，一般是一国从陆地、海洋或空中发射导弹，通过爆炸和物理撞击的方式，摧毁本国在太空中的目标，如废弃卫星、失效卫星等。这种试验不可避免地会产生一定数量的空间碎片，如果目标卫星所处轨道较低，如300公里以下，那么大部分空间碎片由于引力作用，会在较短时间内坠入大气层烧毁，如果轨道较高，那么空间碎片在太空中停留的时间就会较长，就会存在碰撞临近卫星的风险。美承诺放弃的反卫试验包含上述两种情形。

  表面看来，美该承诺符合国际社会维护外空环境安全的部分诉求，但对于国际社会而言，正确认识该承诺的关键有三：

  一是此类承诺是否能够有效防止外空军备竞赛和避免外空冲突？二是此承诺是否有利于谋求或维系外空战略稳定，有效避免误解误判？三是此类承诺是否能有效降低国际社会的不安全感？

  美这一承诺对于太空安全竞争博弈各方的自身安全、共同安全、外空战略稳定与平衡都将产生重要影响，但未必一定是表面看来的积极影响。4月19日当天，中方外交部发言人在答记者问时对此进行回应：“美国长期奉行主导外空战略，公然将外空界定为‘作战疆域’，并为此大力研发部署定向能、‘反卫星通信系统’等多种进攻性外空武器，全面推进外空军力建设和作战准备。美国是最早开展直升式反卫试验，也是开展此类试验次数最多的国家。此次美方宣布停止地基直升式反卫武器试验，为什么美方不同时宣布不使用此类武器？为什么美方不宣布停止空基和共轨等反卫试验，停止具有反卫性质的反导试验？为什么美方不承诺禁止对外空物体使用武力？”

  可以预见，美国此举必将引发持续的国际社会热议和激烈的政治辩论，对于外空安全领域的国际环境将产生重大影响。美方的承诺对于维护外空战略稳定未必有利，且可能带来新一轮外空军备竞赛风险，加剧大国间紧张的外空关系。因此，国际社会应审慎评估美承诺对于外空安全国际治理的作用，不仅仅应讨论反卫试验带来的挑战，还应关注外空军事化、武器化和战场化以及系列外空挑衅行为给外空安全带来的挑战，从而探寻一个更为全面的、综合的外空安全国际治理方案，以更好维护外空活动长期可持续发展。

美国的真实意图何在

  美国承诺不开展破坏性的、直升式的反卫星导弹试验，并以此寻求建立一个新的“有关负责任太空行为的国际规则”，其宣称的目的是“避免误解误判”“避免外空冲突”和“保障外空活动长期持续性”。但该承诺的本质是为了保障美外空战略安全利益，实现美国在外空安全博弈格局中的绝对优势，从而更好地维系美外空霸权。正如白宫声明自身承认的，该承诺是“推进美国利益”“提出美国国家外空安全规则”的重要举措。

  首先，美试图通过作出该承诺，推动相关国际规则制定，限制其竞争及潜在竞争对手在国家安全受到严重威胁时可用的威慑选项，从而削弱这些对手在外空及国家安全领域整体的战略威慑力，继续扩大美国外空及整体战略领先优势。同样具备开展破坏性、直升式反卫能力，承诺不开展试验和不作出此类承诺的威慑力显然不同。反卫能力的战略或军事价值按照平时（和平时期）战时（战争时期）的划分可包含两个层面，一是平时主慑，二是战时可用。平时主慑包含四种情况，一是建而不用（即不开展任何试验），产生一般性威慑；二是开展不产生碎片的试验，产生较强威慑；三是开展产生非长寿命碎片的试验（如进行低轨试验），产生更强威慑；四是开展产生长寿命碎片的试验，产生最强威慑。从威慑意志（类似于决战决心）上看，其强度力度依次递增。显然，该单方承诺一旦上升为国际规则，这意味着相关国家将被迫放弃其反卫能力在平时可以产生的“更强”和“最强”威慑力，这在削弱该国外空整体威慑力的同时，对美国而言无疑是利好的，极大减轻了其可能面临的外空战略压力。

  其次，美虽然作出该承诺，但对其自身外空威慑力体系的影响不大。此类承诺对一国的影响取决于其整体外空威慑力的组成结构，此类反卫试验在其战略威慑力体系中的地位越高、占比越大，那么作出“放弃承诺”对其整体威慑力的负面影响越大。换言之，美国既然可以作出该承诺，就说明破坏性、直升式反卫试验已经不是美外空威慑力的优先或重要选项，甚至已经不在选项当中。实际上，美已经有其他手段可以维系或提升其既有的外空威慑力。例如，美计划发展外空导弹监测网，研发新型天基传感器，在外空部署反导拦截器。近来美国外空试验不断升级，包括X-37B空天飞机试验、利用“任务延长飞行器一号”MEV-1“复活”位于“墓地轨道”的国际通信卫星901，部署可干扰甚至中断对手卫星通信的升级版“反卫星系统”等。这些技术手段均具备进攻性军事用途，对他国同样造成重大威慑。而对其他技术相对落后的国家而言，直升式反卫能力是其重要外空战略威慑支撑，和平时期的反卫试验对其而言，是展示太空及整体威慑力的重要手段，在制衡强敌、谋求非对称制衡方面仍具有不可替代的作用。至于最强威慑，即产生长寿命空间碎片的反卫试验，从一国国家安全角度出发，未必就一定不再有相关需求。如果一国国家安全面临外部严峻挑战，如一旦出现地缘危机时，除导弹试射、海空巡航和开展军演之外，不排除开展产生碎片的反卫试验，以震慑强敌，宣示该国的决战决心。

  再次，美试图通过该承诺“连消带打,一箭多雕”，在缓解中俄外空军控倡议带来的政治外交压力的同时，牢牢压制其盟友及其他地区不稳定力量。正如我外交部发言人指出的那样，“中俄两国早在2008年就向裁谈会共同提出了外空军控条约草案，明确禁止在外空部署武器、禁止对外空物体使用或威胁使用武力。该条约（PPWT）草案旨在通过具有法律约束力的方式一揽子消除外空安全面临的威胁，包括动能反卫试验，从根本上维护外空的和平安全。然而，这一倡议却遭到美方长期反对”。为了对冲中俄PPWT带来的外空政治外交压力及减少其全球整体布局面临的不确定性风险，白宫声明一方面点名中俄，貌似仅仅针对美地缘政治面临的最大对手，但另一方面也是对美盟友的钳制。美及其盟友也并非铁板一块，英国、澳大利亚、日韩都在极力拓展各自的生存空间，试图加强自身的外空力量，在外空安全领域减少对美的依赖。法德作为欧洲强国、航天大国，在外空安全领域也有着各自强烈的诉求。美国这一承诺则无异于关闭这些国家可能开展类似试验的大门，也极大压缩了这些国家发展和展示相关反卫能力的空间。与此同时，该承诺也对其他意欲通过开展类似试验加入“大国俱乐部”或谋求地缘威慑力的国家起到了压制作用，从而避免类似于2019年印度反卫事件的发生，避免打乱美全球战略布局。

  最后，不排除美该承诺有着更深远的战略意图，其最终目的是限制对手在未来外空冲突乃至战争中可以使用的作战手段。要求各国承诺不开展此类反卫试验或禁止此类试验未必是相关国际规则制定的终点，而可能只是起点。美国可以同样以保护外空环境为由，要求战时也应禁止或限制此类反卫手段的使用。这将对技术落后国家外空力量的整体威慑和运用产生极大限制和削弱。这意味着外空冲突一旦发生，如果一国缺少“非破坏性”手段，如“软杀伤（不产生空间碎片）”等先进技术，就将无法有效维护其外空资产和利益安全，而只能“被动挨打”。

国家利益与外空冲突

  美国这一承诺真的有利于防止外空军备竞赛、消除外空误解误判、避免外空冲突吗？如前所述，即便该承诺的内容迎合了国际社会保障外空安全的部分诉求，但其本质上是以美国国家利益为出发点的。该承诺未必有利于防止外空军备竞赛、消除外空误解误判和避免外空冲突。相反，它可能带来新一轮的外空军备竞赛风险，而且已经加剧了大国外空紧张关系，更易导致相互间的误解误判乃至爆发外空冲突。根据法经济学理论，规则会产生特定激励，人们会在激励下作出特定行为，而这些行为就是制定规则的目的。该原理同样适用于外空军控领域，判断一个规则的好坏，并非从其表面上是正义的、或非正义的来判断，而是要看各国在该规则产生的激励下所采取的行为或行动，是否符合该规则的初衷，错误的激励将导致的行为结果有悖初衷，进而推定这不是一个好的规则。美承诺的初衷据称是“减少误解误判风险，以保障更为稳定的外空环境”“避免外空冲突”。然而，该承诺未必能够达到其所称的预期目的。理由如下：

  第一，众所周知，反卫能力建设和相关试验在给外空环境带来风险的同时，也是一国谋求自身安全和维系对外威慑力的重要手段，一旦被动放弃该手段，该国会积极谋求其他替代手段以维系同等威慑力，从而将引发新的外空军备竞赛，也必然加剧相关国家间的误解误判和紧张关系。美在历史上也开展过多次反卫试验，是进行反卫星试验最早、次数最多的国家。美之所以作出该承诺，源自其新外空技术能力的快速发展而导致的对类似反卫试验的需求减低，如上述的共轨技术、干扰技术和巨型星座的部署等。

  第二，不能排除在特定情形下，反卫试验威慑的存在可能降低国际社会的不安全感。在外空技术不对等、非对称的发展态势下，一个外空技术相对落后的国家如果保留开展适度反卫试验的可能性，则可以有力震慑将其视为地缘政治竞争对手的外空技术领先的国家，使其在发展外空攻防能力时有所忌惮。反之，如果没有忌惮，就会形成一国在外空安全领域绝对领先、绝对优势的状态，失去限制的权力必然演变为霸权，这反而会加剧国际社会的不安全感。因此，关于保留对类似反卫试验的担忧是否可能减低外空军备竞赛的强度，从而降低整体的外空不安全，是需要国际社会共同思考的重要命题，在达成共识前，不宜仓促否定该保留选项。

  第三，从外空及整体安全态势来看，一国在面临重大威胁或地缘危机时，如果其欠缺其他适当的威慑手段，仍不排除其将开展类似试验。这意味着此类承诺或国际文件难以从根本上解决国际安全风险，反而会削弱和破坏国际法的公信力，危及国际秩序的根基。外空安全面临的问题从来不仅仅是在外空，而是根源于地缘政治矛盾，因此谋求大国间的地缘政治平衡以及达成整体的战略谅解，或许才能最大程度地消除反卫试验带来的外空风险。

如何维系外空战略稳定

  首先，国际社会应当冷静、客观、全面的分析美国这一承诺对外空安全国际治理可能带来的利弊。该承诺虽然在推动外空军控和保护外空环境领域具有一定的意义，但考虑到当下的地缘政治环境、外空治理面临的全局性挑战以及外空相关能力发展不均衡的现状，该承诺未必有利于外空及全局战略稳定，反而可能加剧大国矛盾、加重误解误判，并可能引发新一轮外空军备竞赛，乃至新的外空矛盾冲突。因此，该承诺未必有利于外空战略稳定。评价一个外空安全治理或外空军控国际倡议的根本标准，是其是否有利于谋求和维系外空的战略稳定。从国际社会视角来看，外空安全治理、外空军控应着眼全局，立足长远，服务于外空战略稳定。

  其次，国际社会的当务之急，不是接受或共同作出个别承诺，而是应着眼外空安全国际治理全局，共同探寻维系外空战略稳定的基本共识。外空战略稳定包括全面综合、利益均衡和自我克制三个要素或原则。

  一是全面综合原则。全面综合是外空安全国际治理的根本之道。外空安全面临的困境是多方面因素导致的，包括战略分歧、机制欠缺、缺乏法律共识等。外空安全面临的挑战不仅仅是反卫试验带来的挑战，还有外空军事化、武器化、战场化风险，具体而言还包括在轨抵近挑衅、以特定国家为目标频繁开展外空军演、低轨巨型星座的过度军事化等风险。因此，外空安全国际治理不应“头痛医头脚痛医脚”，而应谋求全面的、综合的治理方案。应当清醒认识到，一国开展反卫试验带来的风险与该国在外空安全领域面临的威胁和挑衅是息息相关的，不弥合战略分歧和消除威胁挑衅，也难以真正消除反卫试验带来的风险。

  二是利益均衡原则。利益均衡是外空安全治理的首要原则。即外空安全、外空军控谈判不应成为一国为了谋求其自身外空绝对优势而打压他国的规则工具，也不应成为激化已有矛盾、增加国际社会外空安全整理成本的政治工具。外空安全治理方案应均衡体现各方利益诉求，统筹各种立场，维系各方外空力量的均衡发展，最终实现外空战略稳定。

  三是自我克制原则。自我克制是外空安全治理战略稳定原则和利益均衡原则的必然要求和衍生原则。自我克制原则的实质是“适当”“适度”地参与外空竞争、外空博弈，不做过激举动，不过分刺激和挑衅对手，不引发冲突，即便冲突在所难免，也应尽量避免冲突的升级和不可控。这意味着即便保留了可以开展特定反卫试验的选项，一国也要极其慎重和克制地选择该选项。

  最后，国际社会需要的是一个全面的、综合的外空安全治理方案。这个方案应是一个集“战略谅解-机制构建-法律识别-规则创设”为一体的治理体系。外空安全治理是一个系统工程，需要讨论制定综合性的、成体系的治理方案。外空安全治理应是一个以人类命运共同体理念为指导，以谋求和维系外空战略稳定、大国战略稳定和外空活动长期可持续发展为目标，以全面综合、利益均衡和自我克制为原则，以具体规则、机制、技术标准为支撑的系统化工程。就如我外交部发言人汪文斌在其4月19日答记者问时最后指出的，“我们希望美方真正承担起大国应尽的责任，全面检视自身在外空领域一系列消极举动，停止假借军控名义扩大单边军事优势的虚伪做法，停止阻挡外空军控法律文书谈判进程，为维护外空持久和平与安全发挥应有作用”。

  （作者：王国语，系北京理工大学空天政策与法律研究院院长、副教授）