形成政府与社会组织共同提供公共服务的合力

  日前，《“十四五”公共服务规划》（以下简称《规划》）印发。《规划》明确，到2025年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平。从学理上看，政府治理、市场（公司）治理和社会治理三者之间既相互独立，又相互交叉、相互依存和相互促进。公共服务是连接民心的重要环节，关乎最直接、最现实的民生问题和“急难愁盼”问题。它看似属于社会治理范畴，实则与政府治理、市场治理都紧密相关。长期以来，我国的公共服务保障水平与经济社会发展水平相比相对滞后，能力上存在明显的弱项和短板，认识上亦存在诸多误区和盲区。在工业化、城镇化快速发展和老龄化问题凸显的背景下，公共服务保障水平的滞后性尤为突出。因此，夯实公共服务基础力量、高质量进行公共服务建设成为重要的时代课题。

一

  从服务供给的权责分类来看，公共服务包括基本公共服务和普惠性非基本公共服务两大类。基本公共服务要求实现目标人群全覆盖、服务全达标、投入有保障，实现均等化享有和便利可及。政府是基本公共服务保障的责任主体，同时引导市场主体和公益性社会机构补充供给。普惠性非基本公共服务是为满足公民更高层次需求，以可承受的价格付费享有，满足大多数公民必需的公共服务。市场主体和公益性社会机构是其主体力量。此外，为实现公民追求的多样化、个性化、可付费享有的市场化的高端公共服务，政府要制定规则，优化营商环境，确保相关产业规范可持续发展。

  公共服务供给的底层逻辑是“政府+市场主体与机构+公民”的共建共治共享机制。其中政府治理是一套系统完整、自上而下的目标管理体系和指标治理机制，属于强理性建构的秩序；而市场主体与社会机构是自下而上的自发性的组织，属于强自发性秩序。两种秩序尽管属性不同，但目标是相同的，通过不断的整合和耦合，一定能够形成公共服务供给的强大合力。

二

  成功实现《规划》提出的目标，形成政府与社会组织共同提供公共服务的合力，在政府治理层面上需要解决好两个突出问题。

  第一，解决好要素供给保障和存量要素配置低效率问题。在计划经济时代，“家属院”“副食店”和“菜市场”等是群众日常生活的“忠实伴侣”。但如今，公共服务保障领域的市场主体和社会机构却普遍存在不扎根的问题，在公益性和商业性之间似乎找不到平衡点。乍看起来，原因似乎在市场主体和机构一边，但根本还是政府公共政策尚存一些缺陷。一是政府宏观调控不力。市场主体和社会机构入市、退市没有清晰的规划引领和总量调控，客观上导致无序竞争，没有形成聚集效应和综合服务保障功能。二是市场主体和社会机构的用地和设施几乎都要依靠租赁经营。租金是其主要的经营成本，是企业选择“坐商”“流商”还是“游商”的关键变量。客观地说，“坐商”才会有长期打算，才会追求长期利益，“流商”和“游商”势必会注重短期利益，这也是一些市场主体漫天要价的原因所在。可喜的是，针对这些要素资源配置问题，《规划》做出了积极的举措。《规划》提出，政府要推动非基本公共服务普惠化发展，降低市场主体和社会机构的服务成本，促进价格普惠，加强质量监管。例如，在土地供给端，《规划》明确了政府必须将公共服务机构和设施用地纳入相关规划和年度用地计划并优先予以保障。农用地转用指标、新增建设用地指标分配要适当向公共服务机构和设施建设用地倾斜。对于符合条件的公共服务设施和机构建设用地，可采取划拨方式予以保障，探索实行长期租赁、先租后让、租让结合的弹性土地供应方式。在资源配置低效率的问题上，《规划》提出，政府统筹、盘活、用好增量和沉淀、低效配置的事业编制资源，解决义务教育、基本医疗、公共文化等编制所需。

  第二，解决基层政府公共服务保障投入的原动力不足问题。习近平总书记强调，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。目前，部分基层政府和官员在公共服务保障中缺位、不作为和乱作为的现象较为突出，与“服务型政府”的理念尚有差距。这种现象的存在并不是一种简单的思维和行为惯性，而是有其存在的制度土壤。必须在制度设计上让基层政府和官员“守土有责、守土尽责”、工作落到实处。首先，考虑逐步引入“面子问责”，通过在各级政府推广媒体或者网络问政，将官员置于公民的舆论监督下，让懒政、庸政的行为在公民面前“颜面无存”。其次，考虑实施“内容问责”，将公民的满意度与官员考核挂钩，直接影响官员的奖惩甚至升降。此次的《规划》在制度建设方面有了明显加强，明确提出了“严”“实”结合的目标管理和指标治理体系，其22项主要指标中包括了7项约束性指标和15项预期性指标，涵盖了“七有两保障”。“七有”是幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶；“两保障”是文体服务保障和优军服务保障。例如，高中阶段教育毛入学率＞92%、基本医疗保险参保率＞95%、基本养老保险参保率达95%等。《规划》还强调，人口净流入的大城市要大力发展保障性租赁住房，因地制宜发展共有产权住房，主要解决新市民、青年人等群体的住房困难问题。

三

  公共服务关乎国家安全和国计民生，市场主体和公益性社会机构一定要有强烈的社会责任意识和社会效益导向，形成明确的、具有可持续性的战略定位，必须最大限度发挥市场主体和公益性社会机构的主动性和创造力。市场主体和机构是行业专家，是普惠性非基本公共服务供给保障的主体力量，是公共服务提质扩容的主力军，是政府必须依靠的得力助手。进一步而言，政府提供通用的、标准的和福利性的产品和服务，市场主体和社会机构则可以提供个性化、多样化、精细化的产品与服务，甚至定制化、社交化、场景化的产品和服务。

  第一，市场主体和公益性社会机构要努力做“百姓企业”（类似于“社会企业”，介于营利和非营利组织之间的“义利兼顾”的企业）。企业要扎根和植根于社会、社区，努力做到质量有保障、价格可承受、付费可享有、安全有监管，实现企业—社会的共享价值创造。

  第二，市场主体和公益性社会机构要努力做品牌企业，成为扎下根来的、有信誉有声誉的“坐商”。对此，《规划》也明确提出，加强生活服务品牌化标准化建设，支持龙头企业做大做强，鼓励中小微企业创新发展，鼓励塑造代表性特色化服务品牌，保护传承“老字号”，开发打造“特字号”，培育壮大“新字号”。

  第三，市场主体和公益性社会机构要努力做标准化、高质量的连锁企业。《规划》指出，政府鼓励拥有优质资源的生活服务供给主体，通过合作、连锁经营等多种方式，跨地区设置服务网点、参与服务供给，共享先进服务技术和管理模式。《规划》同时提出，要建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的服务标准体系，加快完善生活服务国家标准，开展国家级服务业标准化试点示范。因此在公共服务领域，连锁经营应该成为一个发展方向。连锁经营的核心是标准化，既能够更好地满足消费者的心理预期，也是市场主体和机构对消费者的郑重承诺。

  （作者：范黎波 刘佳，分别系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、对外经济贸易大学国家对外开放研究院副研究员）