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2021年是阿富汗空前变局的一年。8月15日，阿富汗塔利班重新占领首都喀布尔，8月30日，最后一架美军运输机撤离，美国由此结束了持续20年的对阿富汗的军事干预。当前，阿富汗迎来结束多年战乱和动荡，推动阿富汗问题全面解决的历史性机遇。但与此同时，受美国强加制裁、冻结银行资产等影响，阿富汗人道主义危机持续酝酿。
阿富汗陷入人道主义危机
稳定是发展的前提，发展则是稳定的基础。这一点在阿富汗表现尤为突出。2021年上半年，塔利班与前政府军激烈作战，争夺地盘，严重干扰了阿富汗夏粮生产。同时，阿富汗自2020年末以来就面临严重旱情，对阿富汗34个省中的25个省造成严重影响，未来仍可能持续，这重创了作为阿富汗国民经济支柱的农业。当前，70%的阿富汗人生活在农村地区，农业在阿富汗国内生产总值中至少占比25%。80%的阿富汗人的生计直接或间接依赖于农业。正因为农业如此重要，旱灾和战乱造成的农业破坏对阿富汗冲击极为巨大。事实上，联合国粮农组织和粮食计划署2021年10月底就警告称，阿富汗半数以上人口（2280万人）年底将面临重度粮食不安全状况，形势空前危急。粮食计划署执行干事戴维·比斯利表示，阿富汗目前正在经历可能是世界上最严重的一场人道主义危机。粮农组织驻阿富汗代表反复呼吁国际社会采取紧急行动，防止阿富汗人道主义灾难的发生。
除了粮食短缺之外，阿富汗还面临其他领域的挑战：阿富汗冬季酷寒多雪，但目前电力供应不足，普通民众羽绒服、棉衣、棉鞋、棉被等御寒过冬物资短缺；医疗体系本就脆弱，防疫抗疫工作遭到前期战事和国际封锁的严重干扰，新冠肺炎疫情持续蔓延。
谁是当前危机的罪魁祸首
过去20年，美国一直是阿富汗问题的主角，最多时有多达10万美军驻扎阿富汗。美国政府反复表态称在阿富汗总投入超过2万亿美元。然而，美国对阿富汗援助资金绝大部分通过美国承包商等渠道回流美国，海量资金以承包商利润等方式流失，实际落地阿富汗、用于阿富汗民众的资金非常有限。同时，美国援助资金绝大部分划拨为安全援助资金，用于建立和维持庞大的阿富汗政府军与塔利班作战，投入民事重建的资金很少，且基本上是“头痛医头，脚痛医脚”，从未认真考虑和谋划培养阿富汗经济的内生动力和自我循环机制。
美国等国家整体上敌视新生的塔利班临时政府，以部分塔利班领导人仍然处于美国财政部和联合国安理会制裁名单为理由继续实施制裁。例如，8月，美国冻结了阿富汗中央银行大约95亿美元的海外资产，并且阻止世界银行、国际货币基金组织等国际金融组织对阿富汗提供资金支持。美国在阿富汗经济面临严峻困难之时肆意施加制裁和封锁，甚至冻结阿富汗合法海外资产，导致阿富汗经济进一步雪上加霜。尤其是阿富汗平常年份粮食生产都不能自给自足，需要从外国进口弥补，而当地水果和干果则大量出口赚汇，然而当前，阿富汗农作物进出口都遇到阻碍。阿富汗临时政府农业部发言人米斯巴胡丁表示，美国冻结阿富汗央行海外资金令阿富汗的农业状况雪上加霜，给当地人民的生活带来极大危机，也使阿富汗临时政府无法进行农业建设。
当前，美国联合其部分西方盟友以所谓“临时政府不够包容”等为理由阻挠国际社会承认新生的临时政府。诚然，临时政府仍有值得改进之处，但美国彻底无视塔利班积极作为也显然无助于发挥建设性作用。迄今为止，阿富汗临时政府公布了两轮成员名单，与9月7日第一轮临时政府33人名单相比较，9月22日第二轮53人名单进步明显。从组织上分析，塔利班成员占据总理和大多数部长职位，但已经有一些非塔利班成员担任了贸易部部长、卫生部部长等部门主官；从民族上分析，尽管普什图人占据主导，但9月22日名单中包括了4名塔吉克人、2名乌兹别克人、1名土库曼人、1名哈扎拉人、1名努里斯塔尼人和1名夸贾人，已占据名单总数四分之一。这也是为何阿富汗临时政府副总理巴拉达尔在2022年年初表示，“塔利班已经满足了国际社会的所有条件，理应获得国际承认”。
阿富汗局势平稳过渡亟须更多国际合作
尽管塔利班临时政府面临获得国际承认、恢复和发展经济、应对紧急人道主义危机等系列挑战，但短期内阿富汗境内没有力量能够对其执政构成严峻挑战。无论阿富汗国内外是否接受，塔利班再次执政已经是客观现实。塔利班作为以普什图人为主体的政治和军事组织，历来重视尊严和荣誉，在通过武装斗争迫使美军离开之后更加自信。
从国际上看，应消除各种障碍，从速对阿富汗提供人道主义援助，并提升相关国家和国际组织之间的相互协调。联合国安理会曾于2011年通过第1988号决议，对塔利班相关人员实施制裁。然而塔利班夺取政权后，制裁名单上部分个人在临时政府担任要职。这导致了向阿富汗提供援助的人道主义组织面临实际困难，并阻碍其获得捐助资金等。为此，2021年12月，安理会一致通过第2615（2021）号决议，对适用于阿富汗的制裁实行人道主义豁免，允许为了确保及时交付人道主义援助而处理和支付必要的资金、其他金融资产和物资服务。舆论认为，安理会此举开了一个好头，在很大程度上消除了对阿富汗人道主义援助的制度障碍，未来国际社会有必要在此方向继续努力。与此同时，相关国家和国际组织有必要强化在人道主义援助方面的协调力度。当前，大约有160个国家和国际人道主义组织正在向阿富汗提供粮食、健康援助，以及教育、水和卫生设施支持。联合国有必要居中斡旋协调，甚至成立专门的“阿富汗人道主义援助协调机制”，避免重复建设，确保援助符合阿富汗民众的最迫切需求。
从地区上看，相比西方国家，地区国家在确保阿富汗和平与稳定方面的诉求更为迫切，也相对容易达成共同立场。此前，阿富汗邻国已经召开两轮阿富汗邻国外长会，表态强烈支持阿富汗实现和平、稳定和民族和解，并鼓励包括塔利班在内的所有各方继续开展政治对话，共商解决悬而未决问题和国家未来发展大计；督促有关方确保阿富汗领土不会被犯罪、恐怖和分裂势力利用；切实同各类恐怖势力划清界限，并予以坚决打击和消灭；呼吁有关方避免任何可能使局势恶化、破坏稳定的行动，合作为阿富汗旷日持久的难民问题找到永久解决方案。阿富汗邻国外长会呼应了美国撤军之后阿富汗格局的演变方向和趋势，涵盖了核心的地区利益攸关方，有望成为“后美军时代”斡旋和推动阿富汗局势平稳过渡的核心平台。国际社会有理由对将在中国举办的第三次阿富汗邻国外长会抱有期待。
（作者：王世达，系中国现代国际关系研究院南亚所副所长）
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