义务教育均衡发展的有效途径

  【世界教育之窗】  

  好老师是一种稀缺资源，而义务教育在许多国家都是一项基本国策，稀缺资源在公共领域的分配和平衡对于保障社会公平来说至关重要。世界上不少国家都有教职工轮岗的制度，日本在教职工轮岗制度的建立及政策实施方面积累了丰富经验，其管理体制成熟，配套机制完善，取得了一定的实际效果，但也遇到了不少难题和现实挑战。

1 为何实施教师轮岗制度

  二战后，日本政府将教育发展纳入国家发展总体战略，把重心放在进一步普及义务教育和提高教育水平上。1947年，日本政府制定了《教育基本法》和《学校教育法》，义务教育由原来的六年制变为九年制。随着义务教育的不断推进，如何缩小各区域间师资力量的差距以实现教育领域的公平，成为亟待解决的问题。教师轮岗制度正是在此背景下逐步建立起来的。

  战后初期，日本公立中小学教师人事任命权是由各市、町、村教育委员会进行管理。日本政府发现这种制度下各级政府所管辖的教师范围太小，于统一整合管理而言十分不利。为缩小不同区域、不同学校间教学水平的差距，合理配置教师资源以实现教育的公平性和稳定性，同时明确地方教育行政机构的具体责任，日本政府开始尝试制定相关政策以促进教师轮岗制度的规范化实施。

  1956年6月30日，日本政府出台了《关于地方教育行政组织以及运营的法律法规》，规定将教职工的任命权转移到都道府县等国家一级行政区政府的教育委员会，开始在全国范围内实施“教师人事调动”政策，教师的轮岗范围和人员规模持续扩大，工作效率和执行力度也得到了大幅度地提升。20世纪60年代初，日本教师轮岗制正式确立，对于轮岗制的管理趋于完善，一定程度上促进了全国范围内师资力量的均衡配置。

  此后，日本政府以及各都道府县对教师轮岗相关政策规定不断加以补充和完善，使得政策所涵盖的方面愈发全面。例如，于1971年5月28日出台的《关于公立义务教育各学校教职工的薪资等相关内容的特别举措》中，对于教职工的薪资组成作了详细说明。1974年2月25日，日本政府颁布的《关于提高学校教育水准、确保义务教育学校的教育职员人才的特别措施法》中，明确规定了与一般公务员的薪资相比，义务教育学校的教育职员薪资要有更优厚的待遇。2006年12月22日，日本修订了1947年3月31日出台实施的《教育基本法》，对“教育目的及理念、教育实施的基本内容、教育行政、法令制定”四个方面做了新的诠释。2015年8月8日，日本政府颁布了《国家负担义务教育费法》，2016年12月14日，出台的《关于确保义务教育阶段的教育机会的法律》，都旨在保障全体公民接受义务教育的权利。

  经过半个多世纪的运行和调整，日本教师轮岗制度实施范围不断扩大，教职工既可以在各市、町、村进行轮岗，也可以在都道府县一级的区域内进行轮岗。教师轮岗在较大程度上促进了日本义务教育的公平性。

2 从教师轮岗到教职工轮岗

  经过半个多世纪的不懈努力，日本教师轮岗制度的实施愈发成熟。日本文部科学省于2019年展开对全国范围内各类学校教师的统计调查，2021年3月25日在e-stat（日本政府统计各类调查数据的综合网站）上公开各类相关数据。根据调查结果报告显示，2019年日本公立小学教师轮岗人数为63886人，轮岗率约为15%，公立初中教师轮岗人数为36689人，轮岗率约为16%，公立高中教师轮岗人数为20945人，轮岗率约为10%。

  日本文部科学省在教师轮岗的对象、时间、地域、流程等具体内容方面并没有做统一规定，而是立足于本国国情，各都道府县根据当地的具体情况，注重有针对性地制定相关教师轮岗政策，但是核心是一致的，即以学生教育为本，推进全国范围内的教育均衡发展，将轮岗真正落实到教师身上。在日本教师轮岗制所涉及的对象方面，包括了两方面人员。一是学校教学层面的教师，包括校长、副校长、教导主任、教师等由上到下教学层面的相关领导和教师；二是管理学生事务的职工，有学校医务室相关职员、宿舍管理员、营养师等。由此可见，日本教师轮岗制度已扩大演化为公立学校全员流动的教职工轮岗制度。

  日本各地方自治体实行教师轮岗的基本原则是统一规定与自愿相结合。公立中小学、职业学校、特别支援学校的教师在一所学校任职的最长时间是7年，但也有少数地区的规定是10年，例如大阪府。超出规定时间之后，就必须按照法律规定强制参与轮岗。此外，在同一学校任教时间在3年以上8年以内的公立中小学、职业学校的教师，任教时间在5年以上6年以内的新任职教师，都可以自愿提出轮岗申请。对于校长、副校长等学校管理者，一般在3年以上5年以内自愿提出人事调动申请的比较多。

  此外，遇到其他一些特殊情况也需要进行人事调动。例如学校里一门课程的执教教师过多，需要均衡其他科目的师资力量；学校教师的年龄构成过于单一时，需要进行轮岗从而优化“年轻层、中坚层、资深层”的师资力量结构；夫妻两人在同一学校执教、夫妻两人在同一市、村、町的管理层的情况下，要求夫妻中一人进行轮岗；子女不可以在父母执教的学校学习；由于自身丑闻而受到惩戒处分的教师必须进行轮岗；由于教师自身教学能力出色，接受了其他学校的任职邀请等。

  之所以出现如此细化的教职工轮岗要求，主要是因为日本政府追求师资力量均衡配置，以使全国各地的教育公平，从校长等管理层教职工到从事教学的基础教职工都参与轮岗，也有力保证了每个学校的教育活力。

3 日本如何实施教师轮岗制

  日本政府在教师轮岗的具体实施流程方面，注意尊重教师个人的意愿。各个地方自治体都有着详尽的实施程序。具体实施范围以及日期虽然有些差异，但基本内容是一致的。

  根据历年日本教师轮岗情况来看，教职工一般是在都道府县下一级的市、町、村内部进行轮岗。如果教师由于结婚、搬家等客观原因而想要调去其他都道府县，就需要遵循地方自治体的规定，通过当地的教师录用考试。但是，根据地方自治体的不同，也会考虑到教师的较长教龄和丰富经验从而免除考试而直接使其入职。

  根据日本各地方自治体的教育委员会网站显示，一般在每年的10月上旬，各都道府县教育委员会对本年度教师轮岗制的实施区域、实施要求等具体内容以纲要的形式进行公布，并向符合轮岗资格且有轮岗意愿的教师分发轮岗意向表。意向表一般包括如下内容：是否希望进行轮岗以及理由，三个想调去的市、町、村，是否愿意去偏远地区，关于“公立小学、公立中学、特别支援学校”三种学校类型的选择，希望教授的科目或指导的活动等。此后，在10月下旬，教师基于自己的意向与校长进行面谈，并且提交轮岗意向表。校长在汇总意向表之后上报市、町、村一级的主管部门审核，最后由都道府县一级的教育委员会教育长进行审批。次年2月上旬，提交了轮岗意向书的教师会被告知分配地区与自己的志愿是否一致，但如若不一致也不能告知所调去的地区。在3月上旬，教师通过内部通知得知所调去的学校，并与学校的校长取得联系。紧接着，在3月末，会在报纸、网站等平台上对轮岗名单进行公示。一般说来，在4月1日新学期开始之前，有人事调动的老师就可以去新学校上任了。

  经过多年的实践，这种实施程序在一定程度上尊重了教职工本人的意愿，也侧面提高了教职工参与轮岗的积极性，是保障轮岗顺利实施的重要举措之一。

4 教职工津贴的制度保障

  经过长年摸索总结，日本政府以教师为本，构建起了完整且合理的教师待遇津贴相关的经济保障政策与管理制度，竭力为轮岗的教职工提供全面有力的支持和保障。

  在工资方面，日本教师被称为“教育公务员”，属于高薪群体。1974年2月25日，日本政府颁布的《关于提高学校教育水准、确保义务教育学校的教育职员人才的特别措施法》中，明确规定日本教师工资应比其他普通公务员高4%。根据2021年3月25日在e-stat上公开“2019年全国各类学校教员统计调查”相关数据显示，公立幼儿园教师平均月薪是26.64万日元，约合人民币1.55万元；公立小学教师平均月薪是33.61万日元，约合人民币1.96万元；公立初中教师平均月薪是33.77万日元，约合人民币1.97万元；公立高中教师平均月薪是35.82万日元，约合人民币2.09万元。

  日本政府也制定了相关法律法规来推动义务教育的顺利实施，解决教职工的经济问题。比如，1948年7月10日颁布的《关于市町村学校教职员薪资的负担法》（最后修订于2017年）、1949年1月12日公开的《教育公务员特例法》（最后修订于2017年）、1958年4月25日出台的《关于国库承担义务教育学校设施费等法律》（最后修订于2006年）、1971年5月28日公布的《关于公立义务教育各学校教职工的薪资等相关内容的特别举措》（最后修订于2015年）等，都对日本公立学校的教职员薪资做了详细规定，所有公立学校教职员的薪资由都道府县或是政令指定单位承担。所以，日本教师不用担心自己的待遇会由于人事变动而产生改变，这使得日本教职工的工资待遇方面有法可依。此外，日本政府也在随着时代的发展不断修订相关法律法规，始终保持政策的与时俱进。

  除工资保障外，日本政府还非常注重对教职工轮岗时的津贴补助政策进行完善，从而尽可能地解决教职工的后顾之忧。日本政府制定了一系列的经济保障政策，为确保轮岗的顺利实施保驾护航。例如，1954年6月1日，日本出台了《偏僻地区教育振兴法律法规》（最后修订于2014年），旨在积极推动优质师资力量向偏远地区流动，提高自然、经济、文化等条件较落后地区的教育水平。该法中设置了“偏僻地区津贴”，将偏僻地区划分为五级，每级设置的津贴额度也不一样。此外，还根据地方自治体的不同设置了搬迁津贴、寒冷地区津贴、长距离人事调动津贴等。有效地保障了教师的权益，提高了教师去偏远地区赴任的积极性。

5 日本教师轮岗的不足

  随着相关法律法规的不断完善，日本教职工轮岗已经取得了非常大的成效，但也存在着一些问题，主要体现在两个方面，一是制度本身的局限性，二是教职工轮岗面临的现实问题。

  首先日本教师轮岗制度过于程式化，导致一些有能力的年轻教职工受到上级的压制，得不到发展。日本教师轮岗制的最终任命权虽然归各都道府县教育委员会所有，但从教职工的角度来说，校长才是直接接触到意向书的人，权限过大。如果与校长之间存在矛盾，可能会发生不顾教师个人意愿而被强制进行人事调动的情况。例如，年轻老师提出近期要与附近地区的某人结婚，但校长却故意忽略其诉求而将其调到很远地区的情况。此外，如果和各县教育委员会人事部的公务员有人脉关系，那么也会存在部分教职工通过不正当手段而调到想去的学校的情况。这需要政府加强对轮岗过程中出现的程序繁杂、人事管理层权限过大等方面的问题加以重视并予以改进。

  其次，不管教职工的年龄大小、教龄长短，大部分教职工经历人事变动后，在新的学校里都会遇到各种各样的苦恼，主要体现在文化差异、人际关系和个人生活三个方面。

  在文化差异方面，如果新学校的环境、校内遵循的规则、校内文化等与之前任职学校差异过大的话，教职工内心可能会有比较大的落差，并难以适应新学校的文化。此外，如果教职工去了偏远地区的学校轮岗，可能不得不接受“水土不服”的境况。新学校的规则、习惯等没有跟上内地的发展步伐，而调去的教职工又无法轻易改变校内规则，对于已经习惯先进管理方式的教职工来说，适应相对滞后的学校文化是比较困难的。例如，有学校盛行加班文化，每天加班到很晚，甚至假期也会被强制要求去学校工作。甚至有的学校会优先考虑管理层的想法，从而否定教职工提出的建议或质疑。

  此外，人际关系的变化可以说是轮岗教职工面临的最大的难题。教职工进行人事调动后，必然要重新构建与学生、同事等相关人员的关系，但在这个过程中，新教师与未进行轮岗的教师之间经常由于价值观、思考方式的不同而产生各种交际难题。例如教师之间缺乏集体意识，通常表现为“不同意一起做小组工作、同事不会解答自己关于工作的问题”等方面。此外，也会出现新老教职工受到不平等对待的现象。由于一些学校的“强权制度”，管理层利用职权之便，给轮岗教职工强制增加很多职责范围外的工作；也有管理层人员不论场合，甚至在学生们面前呵斥新教职工，让其在学生面前失去威严；一些学校也会出现“职场性骚扰”现象，部分位高权重的领导仗着自己的权利骚扰轮岗教职工，给他们的日常生活以及工作带来很大的困扰。

  长期以来，由于个人心理、经历等方面的问题，部分轮岗教职工会出现难以适应新地区的生活、工作，忧虑自己的家庭等问题。这些问题不容忽视。对于轮岗的教职工来说，自己的生活圈子产生了变化，会短暂性地出现焦虑等心理问题。此外，对于已经结婚生子的教职工来说，既要赡养年迈的父母，又要考虑育儿方面的问题。尤其在父母生病的情况下，会非常忧心老人的看护问题。在育儿方面，是一家人一起搬去轮岗的地区，还是把孩子和家属留在原居住地生活、学习等，也是一个难题。教职工身后是一个个小家庭，要考虑的问题很多，要做到毫无牵挂而进行轮岗是很难的。政府需要为教职工解决后顾之忧，让他们放心将身后的家庭交给政府，才能将教职工轮岗制度顺利推行下去。

6 日本教师轮岗制度的经验

  日本实施教师轮岗制已有半个多世纪，据OECD（经济合作与发展组织）的调查显示，在全球35个富裕国家中，日本提供给学生的教育是最公平的。

  首先，完善法律制度和相关政策，以使得教师轮岗有法可依。日本在二战结束后开始实行教师轮岗，但起初几年效果并不理想。但随着《关于地方教育行政组织以及运营的法律法规》的正式出台，教职工轮岗开始有规可循，教师轮岗也逐渐在日本全国范围内有序展开。此后几十年内，经过适时修订，政策体系逐渐完善，轮岗教师的人数也越来越多。

  其次，日本在基础教育投入巨大，中小学的校园设施按国家标准进行建设。不管是东京都内还是比较偏远的地区的学校，校内设施都配备齐全，这也使得日本教职工轮岗时，无论去到了哪个学校，可以较快适应新的学校环境，一般不会产生过大的心理落差。

  再次，日本设立《偏僻地区教育振兴法律法规》《关于市町村学校教职员薪资的负担法》等法律法规，设立单身赴任津贴、地域津贴、偏远地区津贴、寒冷地区津贴等各种津贴，为轮岗教师提供了制度和经济保障，解决了教师的后顾之忧，从而吸引更多教师去经济相对落后的地区轮岗。

  最后，对于每一位进行人事调动的教师而言，学校条件的落差、人际关系、教学环境差异等方面的问题都会带来心理压力。此时，及时的心理疏导十分重要。为此，可以在学校或相关部门设置心理辅导机构，定期关心、询问轮岗教师的生活及工作情况，帮助他们尽快适应新学校、新地区的工作、生活环境，以促使轮岗教师对教学工作始终保持积极的态度。

  日本教师轮岗制的实践表明，对于轮岗的教职工不应该只限于法律法规的确立，而是更应该注重教职工们的忧虑，为他们提供经济保障、心理支持，只有如此才能尽量减少教职工的后顾之忧，促进教职工轮岗的有效实施，以实现教育均衡发展和真正的教育公平。

  （作者：杨洪俊 虞梦佳，分别系南京工业大学外国语言文学学院副教授、硕士研究生。本文系南京工业大学2021年党建与思想政治教育研究课题“高校日语课程思政建设研究”〔立项编号：SZ20210208）〕的阶段性成果）