保安全、促发展 应急管理难题如何破解

  近年来，我国防灾减灾救灾体系日趋完善，在应对各种自然灾害风险方面发挥着关键作用。根据应急管理部公布的数据，与近5年同期均值相比，2021年上半年，我国自然灾害受灾人次、因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量和直接经济损失分别下降44%、53%、69%和46%。

  然而，我国地域辽阔、地形复杂，在全球气候变化的今天，气象灾害、地质灾害和森林草原火灾及海洋灾害等各类自然灾害仍难避免，为经济社会发展带来新的严峻挑战。为此，亟待持续加强应急管理组织体系建设，统筹提升区域发展水平和安全韧性。

心中有数、见微知著 科学研判自然灾害及其衍生风险

  我国自然灾害出现新变化

  中国气象局发布的《中国气候变化蓝皮书(2021)》报告显示：全球变暖趋势仍在持续；气候变化引发的干旱、洪涝、高温热浪和低温冷害等极端气候现象在全球范围内频繁出现。世界经济论坛的《全球风险评估报告》也显示，极端气候灾害或局部极端气象条件频发已成近年来全球首要风险因素。

  我国的自然灾害出现一些新变化。例如，洪涝灾害近4年来明显呈现北增态势和点多面广特征。2018年，西北、华北、内蒙古以及黑龙江部分地区降水较常年偏多三至八成。2019年，西北、东北等地出现持续性强降雨，黑龙江、松花江等多条河流超警戒水位，农作物大面积受灾。2020年，长江、黄河、淮河等主要江河共发生21次编号洪水，引起地质灾害局部集中爆发。同时，由于城市地下基础工程的大规模建设，导致多市地面因降雨屡现塌陷、沉降等衍生地质灾害现象。

  自然灾害损失呈现新态势

  随着我国城市化进程不断推进，各类交通、能源、通信、水务、重大体育文化设施等基础设施系统日益完善，生产生活对各类基础设施系统的依赖性也愈加明显。由于部分基础设施建设标准落后，未考虑到水浸、高温、低温、高压等极端环境下的承载能力，近年来自然灾害造成的损失日益呈现新态势。如涵洞积水引发司乘人员溺水，路灯浸水引发触电伤亡，龙卷风或暴雪导致建筑物损毁、人员伤亡，暴雪冰雹导致交通、电力与通信系统中断等。此类风险，大多超出了单个责任主体的应急管控能力。

  对自然灾害风险的协同研判亟待加强

  自然灾害及其衍生风险的成灾过程，给应急责任部门带来严峻考验，只有协同联动，才能有效应对。科学预判风险演化态势，需要管理者具备即时的灾情信息、扎实的专业知识、丰富的实践经验和较强的多部门协调能力。而自然灾害的演变过程存在较大不确定性，加大了协同联动、科学预判的难度。

协同、联动、韧性 以系统性视角寻求破解之道

  强化巨灾风险意识。时刻保持风险意识，科学研判自然灾害事件及其衍生风险演化的新态势，分析不同自然灾害风险的时空集聚特征，从灾害链视角分析自然灾害事件发生与衍生风险演化的关键影响因素与影响路径，确立“关键风险清单”。针对气候变化敏感地区或已发生较明显气候变化的地区，加快推进全面自然灾害风险排查工作，对基础设施进行系统升级改造。全面提升应急管理部门、国土资源部门、气象部门、住宅与建设管理部门、交通管理部门等相关部门协同防控自然灾害及其衍生风险的意识、洞察力与反应速度。对于公众而言，要强化巨灾风险与保险意识、做好防灾资源准备、提升应急反应能力。

  充分获取风险信息。对多源异构信息的融合，可以降低风险演化过程中的不确定性，及时甄别灾害情景的属性，提高预测准确性和应急决策质量。为此，要进一步完善气象、气候、地质及人口、社会经济信息采集和共享的渠道与技术，切实查补基础设施系统中存在的各类缺陷与薄弱环节，建立基础设施系统维修与保养记录的共享数据库平台，采用大数据技术智能化识别各设施系统的潜在风险点。利用各种灾害信息感知技术，多点采集各类基础设施、公共场所的温度、风速、降雨、湿度等环境指标的实时信息并进行信息融合，传递给应急管理部门。在各类公共场所建立专门的灾情信息发布与警示系统，鼓励利用应急广播、社交媒体等进行灾害信息快速扩散。进一步加强地方政府部门、基础设施运营单位的信息协同能力与舆情沟通能力。同时，利用社交媒体、网站平台、热线电话等多种渠道，发动广大群众上报居住地、公共场所、基础设施等物理空间风险点。

  建立动态专业综合研判机制。自然灾害及其衍生风险的研判，涉及气象、地质、水利、住建、交通、通讯、能源、管理、社会等多个学科，需要综合发挥专家力量。可按照本区域自然灾害发生的时空集聚特征，进行衍生风险系统分析，重点研判风险防控过程中需要考虑的风险因素、资源与能力条件、经济社会发展长短期目标等。利用现有的灾害信息预警平台、应急管理调度平台、重点基础设施系统运转平台与社交媒体平台，实现预警信息、应急管理与疏散救援、风险沟通等功能的有机整合。鼓励科技企业针对自然灾害及其衍生风险演化过程开展人工智能推演与仿真模拟。风险响应等级评估要坚持底线思维，对自然灾害耦合风险带来的潜在挑战与影响进行全面分析。

  扩大应对灾害的物理缓冲空间。在区域发展规划的设计阶段，应以系统思维构建大安全格局，降低重大社会经济活动、公共基础设施系统对自然生态系统的过度影响与扰动。比如，避免将公共基础设施项目建设在生态脆弱的地方，在商业繁华区减少建设大型活动场所。通过公共绿地、自然环境、隔离设施等进行隔离区分，减少经济社会系统与自然生态系统之间的边界耦合程度。确保不同社会经济系统或区域之间有较强的交通、通信、信息连通能力，以增强整个区域在面对灾害时的协同联动韧性。

  提升灾害防控标准与能力。加快推进各类大型基础设施项目建设标准与规范的更新修订，全面提升各类关键基础设施工程在高温、寒冷、长时间浸泡、强风等极端条件下的稳定运行能力。完善各类应急预案，确立各个城市公共基础设施系统在极端风险情景下的服务保障级别与应急疏散方案。

  加强韧性环境建设。大力提高防灾减灾部门的公信力与灾害信息的共享性，强化政府各部门管理者的风险意识，完善政府安全监管政策，提升社区单位的协调沟通能力。建立跨区域的应急资源储备与应急救援队伍响应中心，确保应急响应能够实现跨区快速联动。

  （作者：魏玖长，系中国科学技术大学管理学院教授、公共事务学院副院长；彭宗超，系清华大学公共管理学院党委书记、清华大学应急管理研究基地主任）