公证改革，为了更便民利企

  【法眼观】

  “多设一家公证处，就可少设一家法院”——公证在预防纠纷、减少诉讼方面有重要作用。订合同、立遗嘱、办继承、分财产……日常生活中，很多民生和经济事项的办理都涉及公证。公证法作为公共法律服务体系中的重要组成部分，在服务人民群众生产生活方面的重要性越发明显。

  2021年6月，中央深改委审议通过《关于深化公证体制机制改革 促进公证事业健康发展的意见》，明确了公证体制机制改革的目标要求。2021年8—9月，全国人大常委会公证法执法检查组赴北京、河北、辽宁、上海、广东、宁夏等6个省（区、市）开展实地检查，全面检视公证法实施的成效与问题。当前，围绕如何增强公证行业的吸引力、激发公证员队伍的内生动力，以更好满足人民群众的公证需求、适应经济社会发展需要，公证改革正在发力。

1、服务群众，公证事业潜力巨大

  在辽宁沈阳公证处柜台前，沈阳市民张女士正在咨询遗产继承公证的情况。工作人员将遗产继承公证的要求告诉张女士，张女士边听边拿笔记录。她说，自己也是第一次来公证机构，本以为会很复杂，让人意外的是流程很简便。

  在公证员的指导下，张女士备齐了居民身份证、户口簿、被继承人的死亡证明以及亲属关系证明等材料，顺利提交后，没过几天就拿到了公证书。

  为满足人民群众不断增长的公证服务需求，各地在实践中探索总结出不少有益经验，比如上门服务制、“最多跑一次”、窗口对接实行首问负责制、一次性告知等。在此次公证法执法检查过程中，全国人大常委会副委员长曹建明指出，对于人民群众对“办证难”“办证繁”“办证慢”等反映强烈的问题，要高度重视并加以解决。

  随着时代发展与技术进步，公证服务也慢慢从线下走向线上。北京市方圆公证处就通过现代信息技术，缩短空间距离，探索出网上预约、申请、受理、审核、缴费等“非接触”公证服务模式。“线上咨询、线上预约、线上提交材料、线上办理公证书，当事人足不出户就能拿到公证书。”方圆公证处公证员张蕊说，这既便利了当事人，也提高了公证效率。

  作为多元纠纷解决机制的重要组成部分，公证服务越来越多地进入人们的视野。实践中，公证发挥着重要的司法辅助作用，越来越多地参与到法院的调解、取证、送达、保全、执行过程中，有效缓解了人民法院“案多人少”的压力。

  近年来，新兴领域的公证业务量也有较快增长，公证在诉源治理、知识产权保护、金融风险防控等方面的作用日益凸显。以2020年为例，全国公证机构参与司法辅助事务领域的公证1568386件，金融领域是230033件，知识产权保护领域130852件，产权保护领域35855件，“三农”领域108523件，这些新兴领域占2020年公证业务总量的17.15%，增长较快。实践表明，随着时代的发展，我国公证行业发展潜力巨大。

2、机构改制，激发从业人员的内生动力

  我国公证制度借鉴自苏联的国家证明权制度，起初公证体制完全行政化，存在激励不足、效率低下等问题，导致公证服务供给不足，在一段时间内某些地方甚至出现“一证难求”的局面。

  自2000年开始，公证改革全面启动。改革几经波折，至2017年，《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》（以下简称意见）发布，明确在2017年年底前，现有行政体制公证机构全部改为事业体制。意见还赋予了事业体制公证机构三项改革配套措施：编制备案制、实行绩效工资制、公证机构实行企业化财务管理。得益于“三项政策”，改制后不少地区的公证机构增强了活力，公证员精神面貌、服务能力和水平、服务态度和质量都得到了一定程度的提升。

  但改革的推进并不顺利。2021年5月27日，司法部有关负责人在国新办发布会上表示，“三项政策”的落实在实践中呈现不平衡特点，有不少地方并没有完全落实下去，公证行业的吸引力以及从业人员的内生动力仍有待加强。

  全国人大常委会公证法执法检查组在检查中发现，就全国范围而言，部分公证机构人员配备不符合法律规定，优秀公证人员流失较多，公证队伍“进不来、留不住”问题突出。

  数据显示：2005年公证法颁布时，我国公证员共有20789人；截至2021年5月，我国公证员总人数为13620人。由此可见，十多年来，我国公证员总人数不但没有随着经济社会的发展而增加，反而呈现出萎缩态势。

  我国公证法规定，担任公证员须同时满足三个条件：年满25周岁、通过国家统一法律职业资格考试、在公证机构实习满两年。针对法律专业人才“进不来”的问题，有学者建议降低公证员执业的准入门槛。

  对此，辽宁省人大代表、大连市律师协会副会长王岚认为，公证执业准入门槛相对于其他行业比如律师行业要求实习一年而言较高，不过“高门槛”是公证行业属性的必然要求，公证员肩负着判断和定论的职责，具有公信力，要确保公证员队伍具有较高的专业性，就要对准入条件提出更高要求。

  “如何设计规则使得公证员所得与其更高的专业性和法律素养相匹配，以及有一个较好的职业规划预期，这对于法律专业人才决定是否选择从事公证工作十分关键。”王岚说，只有激励机制的健全与完善，才能网罗众多法律专业人才。

  当前，公证体制改革如何“破局”，以激发从业人员的内生动力，仍是当下需要面对和解决的问题。

3、合作制，或成撬动公证改革的支点

  “公证机构改制后，除了公务员编制的公证员回机关外，一些公证机构没能及时‘补血’，导致公证机构人才流失严重的问题得不到及时解决，出现了‘一人处’‘无人处’的情况。”中国公证协会公证理论研究委员会主任委员薛凡说，尤其是在中西部地区，这个问题格外突出。

  据统计，多年来，我国公证机构数量基本上未超过3000家，公证员人数基本保持在1.2～1.3万人，这与人民群众对公证服务需求的快速增长并不协调。薛凡表示，目前正在探索推行的合作制公证机构体制机制改革，为解决当下问题提供了契机。所谓合作制公证处，就是由公证员自愿组合、共同参与，公证处的财产由合作人共有，以其全部资产对债务承担有限责任。

  2017年7月，全国公证工作会议提出，要深化合作制公证机构试点改革。同月，四部门发布意见，明确积极探索创新公证机构组织形式，建立与市场经济体制相适应、按市场规律和自律机制运行的公证机构。

  2019年1月，司法部印发《全面深化司法行政改革纲要（2018-2022年）》，要求“推进公证机构体制改革和机制创新，扩大合作制公证机构试点，建立健全政策保障和合理的分配激励机制”。

  “在合作制公证机构中，对薪资待遇限制相对减少了，实行按劳分配、效益浮动工资等制度，公证员可以通过劳动与专业所长获得一个符合自身预期的报酬，在严管公证质量的前提下，公证员工作的热情被激活，公证行业的吸引力也大大增强了。”薛凡说。

  我国公证法明确了公证机构是非营利性机构，具有公益属性。合作制公证机构是否突破了这一原则呢？

  2021年6月，《关于深化公证体制机制改革 促进公证事业健康发展的意见》明确了合作制公证机构的“公有公益”属性。“合作制公证机构在实践中发挥着预防纠纷的作用，及时化解矛盾、解决纠纷，节约司法资源，增进社会公共利益，这体现其公益属性。”薛凡说，此外合作制公证机构在收费方面也并非完全市场化，在业务开展中有两种价格机制，兼顾公益性服务与市场化服务。

  公益属性是对不同性质公证处的共同要求。司法部公共法律服务管理局有关负责人指出，对关系到民生的公证服务应该收费低廉，而且要进行动态的调整，能低则低，比如，对老年人、未成年人、残疾人以及特定情形的，在办理公证服务时要能减则减、能免则免；对于市场可以调节的，要进行严格的论证。同时，司法行政机关和公证协会也将公证机构、公证员开展公益服务的数量、质量纳入评估体系，这也直接体现出公益属性。

  （本报记者 王金虎）