实现“绿水青山”向“金山银山”的价值转化

  近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》），提出到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备；到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型。这是在总结生态补偿机制建设实践经验的基础上，对生态补偿制度建设进行系统设计和统筹谋划，为建立健全生态补偿的“中国模式”确定了时间表和路线图。

  生态补偿作为一种以保护和可持续利用生态系统为目的，综合运用行政手段、市场手段、法律手段调节相关者利益关系的制度安排，是国际上生态环境保护的成功经验。经过长期实践探索，尤其是党的十八大以来密集出台生态补偿机制建设和试点方案，具有中国特色的生态补偿框架已基本形成。由于我国生态补偿在摸索中不断发展，各种机制建立的背景、目标、内容存在一定差异，系统性、整体性、协调性还不够。尤其是在“十四五”规划明确提出建设“人与自然和谐共生”的现代化目标的新发展阶段，迫切需要运用好生态补偿这个将“绿水青山”转化为“金山银山”、促进绿色发展和均衡发展的政策工具，建立成熟定型的生态补偿制度。《意见》作为“十四五”开局之年关于生态保护补偿制度改革的重要文件，对我国的生态补偿制度进行了整体谋划。

  总体上看，《意见》针对生态补偿实践中遇到的困难和问题，厘清了有效市场与有为政府、分类补偿与综合补偿、纵向补偿与横向补偿、强化激励与硬化约束的关系。提出系统推进、政策协同、政府主导、各方参与、强化激励、硬化约束的生态保护补偿制度改革工作原则；要求从生态保护成本、提升公共服务保障能力和体现受益者付费原则等3个维度深化改革，建立与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度。

  首先，《意见》划定了生态保护补偿的政府和市场权责边界，明确了政府主导有力、社会参与有序、市场调节有效的生态保护补偿体制机制。一方面，充分发挥政府开展生态保护补偿、落实生态保护责任的主导作用，以国家和区域生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，由国家或上级政府对下级政府或农牧民进行生态保护纵向补偿、开展流域横向生态保护补偿，鼓励地方探索大气等其他生态环境要素横向生态保护补偿方式。另一方面，积极发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿。市场化多元化生态保护补偿路径更加清晰，强调受益者付费的原则和责任，通过完善市场交易机制，拓展市场化融资渠道，探索多样化补偿方式发挥市场机制参与生态保护补偿的作用，激发全社会参与生态保护的积极性。

  其次，《意见》统筹考虑生态系统的整体性、系统性及其内在规律和不同生态环境要素保护成本，建立了更加科学精准的生态保护补偿分类体系和转移支付测算办法。在综合补偿方面，强调综合考虑生态保护地区经济社会发展状况、生态保护成效等因素确定补偿水平，对不同要素的生态保护成本予以适度补偿，进一步完善了分类补偿制度，既充分体现补偿标准以生态保护成本为依据的科学性，又充分考虑当地经济社会发展水平，确保生态保护者得到合理补偿。在生态功能重要区域的纵向补偿方面，提出“引入生态保护红线作为相关转移支付分配因素，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度”，更好体现了“优质优价、多劳多得”的导向作用，可以更加精准地激励这类地区提供更多优质生态产品。

  再次，《意见》对加快相关领域制度建设和体制机制改革作出部署，为深化生态保护补偿制度改革提供坚实的支撑保障。《意见》特别强调加快推进法治建设，研究制定生态保护补偿条例，形成有法律约束力的规范体系；完善生态环境监测体系，建立生态保护补偿统计指标体系和信息发布制度；健全考评机制、强化监督问责、建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制；推进税费调节、政府采购、损害赔偿等配套措施，充分发挥与生态保护补偿政策的协同推进作用。

  总之，《意见》充分体现了我国生态补偿制度建设从分散体现到明确聚焦、补偿领域从单因素起步到综合布局、补偿模式从自上而下到多元参与的整体性、系统性特征，是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大改革举措。需要我们在深刻领会的基础上，切实抓好贯彻落实，真正建立生态保护者和受益者之间公平合理、均衡有效的关系，实现从“绿水青山”向“金山银山”的价值转化。

  （作者：吕忠梅，系全国政协常委、中国法学会副会长、清华大学法学院教授）