健全平台经济治理体系 实现规范健康持续发展

    【反垄断专家谈②】 

    互联网平台经济作为生产力新的组织方式，对优化资源配置、促进创业创新发挥了重要作用，已成为经济发展新动能。近年来，互联网平台经济在全球范围内蓬勃发展，在新冠肺炎疫情冲击、世界经济陷入低迷的情况下，平台经济仍保持强劲发展韧性，实现逆势增长。截至2020年年底，全球市值超过百亿美元的平台企业达76家，市值总额达12.5万亿美元，同比增速达57%。

    我国互联网行业同样保持良好发展势头，形成一批规模较大、有国际影响力的互联网平台企业。截至2020年年底，我国市值超过10亿美元的平台企业达197家，较2019年增加23家。与此同时，互联网平台企业发展不规范问题日益突出，侵犯用户权益、扰乱市场秩序现象频频发生，威胁数据安全的风险不断增大，加强规范和监管互联网平台企业、建立健全平台经济治理体系已成为世界主要国家的共同选择。

我国平台经济领域逐步形成“一业一策”的治理模式

    长期以来，中国政府秉持“鼓励创新、包容审慎”的治理理念，积极探索适合平台经济发展特点的审慎监管方式，推动平台经济实现快速发展。对于看不准的新业态新模式“先观察一段时间”，留足发展空间；对于看得准的新业态新模式，量身定制监管模式，加快制定监管规则；对于潜在风险很大、有可能造成严重不良社会后果的，严格加强监管，重点整治违法违规行为。目前，我国平台经济领域已逐步形成“一业一策”的治理模式，从电子商务到网络约车、从互联网金融到网络直播，针对平台经济的新模式新业态，相关行业主管部门大都制定了专门的监管规则。

    可以说，“一业一策”治理模式在我国平台经济的成长期发挥了重要作用，随着互联网平台经济步入相对成熟的阶段，市场集中、数据集中、算法控制等带来新的风险和挑战，“一业一策”治理模式不适应、不兼容的问题也日益突出。比如，平台经济大多具有跨行业、动态变化的特点，往往涉及多个监管部门，对传统各个部门边界清晰的垂直监管体系带来新挑战。

世界主要经济体都在加速平台经济法律制度创新改革

    随着平台经济发展特别是超大型平台崛起，世界主要国家普遍认识到平台越大、责任也应越大，欧美日澳等主要经济体针对平台经济的监管政策几乎同时出现重大转向，纷纷加速法律制度创新改革，加强规范和监管互联网平台企业发展。国外法律制度创新主要体现在两个方面：

    一是聚焦超大型平台制定专门的监管规则。由于超大型平台不仅引发了排除限制竞争等经济层面的问题，还越来越对社会乃至政治产生更广泛的影响。因此，欧美日澳等发达国家和地区都提出了专门针对超大型平台的监管政策，试图通过建立“事前监管”制度直接对超大型平台进行规制。例如，欧盟《数字市场法案》通过将超大型平台界定为“守门人”平台，直接对其可能实施的不公平竞争行为进行了严格限制。美国提出《终止平台垄断法案》等四项针对超大型平台监管的法案，同样提出“覆盖性平台”的认定标准以及必须履行的特殊义务。日本《提升特定数字平台的透明度和公平性的法案》、澳大利亚《新闻媒体和数字平台强制议价准则》的规制对象均为特定的超大型平台企业。

    二是聚焦平台“竞争、数据、算法、内容”等共性要素建立通用监管规则。从竞争来看，欧盟、澳大利亚等均提出了针对互联网平台的创新性竞争政策，德国正式颁布了全球首部系统针对平台经济挑战而进行全面修订的反垄断法。从数据来看，最典型的代表为欧盟《通用数据保护条例》（GDPR），其中对包括平台在内的企业收集、存储和处理用户数据作出了明确要求。从算法来看，欧盟《人工智能法案》提出针对高风险人工智能系统建立数据库并加强算法公开透明；美国《算法正义和在线平台透明度法案》提出加强算法备案审查。从内容来看，德国、法国等均制定出台了相关法律法规，要求平台对内容监管承担更多责任；澳大利亚甚至将平台“未能防止重大暴力内容”在网络上传播列入刑法。

建议加强超大型平台通用监管规则建设

    相较于我国“一业一策”治理模式，国外的平台经济监管模式更侧重于建立通用监管规则。建议结合我国实际、借鉴国外经验，在我国各行业分类监管的基础上，加强“竞争、数据、算法、内容”共性要素和超大型平台的通用监管规则建设，形成监管合力，健全平台经济治理体系，推动我国平台经济规范健康持续发展。

    一是探索研究符合中国国情的超大型平台监管规则。从用户规模、市值规模等量化指标，以及资本扩张的范围和影响力等方面研究制定超大型平台的认定标准。从公平竞争、用户权益、网络和数据安全等方面施加额外的义务，规制超大型平台的行为。

    二是围绕共性要素健全平台经济通用监管规则。完善反垄断和反不正当竞争相关规则，通过设立专条或细化规则等方式，提升其在平台经济领域的适用性；研究制定《数据安全法》《个人信息保护法》配套细化规则，完善数据分级分类管理，强化平台主体责任；研究制定科学合理的算法备案、算法审查等监管制度，加强高风险领域算法监管规则构建。

    三是建立平台经济政策评估制度。加强平台经济各细分领域调查研究，加深对平台特点、商业模式等的认识，定期对平台经济相关政策实施效果开展评估，以适时根据平台经济发展情况进行修订，使政策更加科学精准、务实管用。

    （作者：张春飞，系中国信息通信研究院政策与经济研究所副所长）