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    光明日报 2021年08月03日 星期二

    公平竞争审查制度:为高水平社会主义市场经济体制提供支撑

    作者:范黎波 张昕 《光明日报》( 2021年08月03日 11版)

        2021年7月8日,国家市场监督管理总局联合国家发改委、财政部、商务部和司法部公布了《公平竞争审查实施细则》(简称《实施细则》),对公平竞争审查制度的审查机制、审查标准、监督与责任等进行了全面系统的规定。这是继2016年6月国务院公布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》后,我国建立、健全公平竞争审查制度的又一重大举措,对构建高水平社会主义市场经济体制具有重要意义。

        市场是现代社会实现资源有效配置的最基本方式,这种资源配置是通过市场竞争机制实现的。构建高水平社会主义市场经济体制,必须确保市场竞争机制不被损害或扭曲。在现代社会,导致市场竞争机制被损害或扭曲的原因大致有两种,第一种是经济性垄断,即市场主体运用自身市场力量排除、限制竞争,或者采取不正当竞争手段取得垄断地位;第二种是行政性垄断,即行政机关和具有管理公共事务职能的组织通过制定或实施排除、限制竞争的规范或措施,使某些市场主体取得垄断地位。为避免这两种垄断情况的出现,国家必须强化竞争政策的基础性地位。公平竞争审查制度正是强化竞争政策不可或缺的一环。

    建立公平竞争审查制度的目标是预防行政性垄断

        我国的社会主义市场经济体制是从传统的计划经济体制逐渐转轨而来的,因此从中央到地方的各级政府在机构设置、监管职能和行政文化方面都留有计划经济的烙印,各级政府容易倾向于对经济活动进行高强度监管从而出现行政性垄断。因此,我国竞争政策的一项重要职责就是防止行政性垄断。

        在转型初期,建设统一的市场还缺乏完善的基础设施、交通运输、信息传递等条件,跨地区、跨行业之间的交流规模和水平相对有限,市场建设离不开政府提供的大量公共服务,这使得政策措施对市场竞争机制的负面影响程度较小。但随着市场经济的不断发展,很多行业和地区的竞争日益充分,加上基础设施、交通运输、信息技术领域取得长足发展。在这个阶段,预防行政性垄断,建立统一开放、竞争有序的市场体系成为迫切需要。

        国家很早就意识到行政性垄断对完善市场经济体制的影响。2001年4月,国务院公布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》,规定不得实行地区封锁或含有地区封锁内容的行为。2007年8月公布的《反垄断法》在第五章中规定不得滥用行政权力排除、限制竞争。这两项规定都是着力于从事后纠正行政性垄断行为。

        在此基础上,我国在2016年3月公布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法……实施公平竞争审查制度”,并在同年6月公布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中提出,政策制定机关应当在政策制定过程中进行公平竞争审查,经审查认为不具有排除、限制竞争效果的方可实施。与此前的规定相比,公平竞争审查不仅要求进行事后清理,更重要的是要求事前对政策制定进行审查。相比之下,公平竞争审查制度对行政性垄断更能起到正本清源的效果。公平竞争审查制度与《反垄断法》《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等法律法规相互配合,共同构建了覆盖事前、事中、事后全环节的竞争政策实施机制。

    《实施细则》将确保公平竞争审查制度有效实施

        2016年3月《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》公布后,国家发改委就启动了对政策文件的审查清理工作。各地区、各部门在2018年共对31万份增量文件进行了审查,比2017年增长154%,对其中1700余份文件进行了修改完善;对82万份存量文件进行梳理,清理2万余份含有地方保护、指定交易、市场壁垒内容的文件,有效预防或纠正了一些排除、限制市场竞争的问题。

        但是,《实施细则》公布前的公平竞争审查制度在执行过程中也面临一些问题。首先,审查的覆盖不够全面,一些地方直接将审查对象限定为规章和规范性文件,而将其他政策措施排除在外;其次,审查工作不够规范,开展审查时仅征求相关部门意见,没有征求利害关系人意见或向社会公开征求意见;最后,审查质量有待提升,一些文件经过审查仍然含有限制或者排斥竞争的内容。

        《实施细则》是对此前审查工作的经验总结,为公平竞争审查制度实施中面临的问题提供了解决方案和操作指引。在审查方针上,《实施细则》强调政策文件未经公平竞争审查不得出台,政策制定时未经公平竞争审查不得提交审议,明确公平竞争审查在政策制定和实施过程中不会缺席。在审查程序上,《实施细则》要求各级政府明确审查机构和程序,审查后应形成明确书面审查结论并存档备查,规定了征询外部专家、顾问、专业机构或公开征求意见等灵活的审查方式,以确保审查工作有效开展。在审查标准上,《实施细则》全面细化审查标准,针对妨碍平等便利退出市场、以奖补方式变相指定交易和实行地方保护、影响平等使用生产要素等市场主体反应比较强烈的问题,及时弥补了规则空白和漏洞,增强了审查制度的系统性和针对性。在执行监督上,《实施细则》强化了政府内部的部际联席会议,规定联席会议的召集人、职能以及联席会议办公室主动审查机制,以更大力度推动审查工作的落实;同时明确市场监管总局负责牵头组织政策措施抽查,对市场主体反应比较强烈、问题比较集中、滥用行政权力排除限制竞争行为多发的行业和地区进行重点抽查。

    《实施细则》的出台是全面深化改革的重要一环

        《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,“强化公平竞争审查制度的刚性约束,完善公平竞争审查细则,持续清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定及做法”。在《实施细则》的保障下,公平竞争审查制度直接构成了高标准市场体系的有机组成部分,起到促进社会主义市场经济体制更加完善、激励市场主体更加充满活力的作用。不止于此,它还是有效实施国有企业改革、优化营商环境改革和扩大对外开放等改革的前提,是全面深化改革、构建高水平社会主义市场经济体制的重要一环。

        对于国有企业改革,我国提出要增强国有企业的经济活力、影响力、抗风险能力,使之更好地服务于国家战略目标。在国有企业改革中,增加国有企业的自主性是一个重要的改革方向。但是,如果没有在增加国有企业自主性的同时使其接受充分的市场竞争,那么国有经济的活力、影响力和抗风险能力就无从谈起。对此,公平竞争审查制度能够确保国有企业与其他各类市场主体在市场竞争中受到一致对待,这无疑会提高国有企业按照市场化要求实行商业化运作的能力,在增加国有企业自主性的同时,实现优胜劣汰、有序进退,最终有利于培养具有活力、影响力和抗风险能力的优质国有企业。

        同样地,在优化营商环境改革中,政府需要保障民营企业依法平等使用资源要素,减少民营企业市场准入限制,破除招投标等领域的不平等壁垒,健全对民营企业一视同仁的金融征信体系。在对外开放改革中,政府需要落实外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度,进一步缩减外资准入负面清单,同时落实准入后国民待遇,促进内外资企业公平竞争,避免出入境、海关、外汇、税收等环节构成外资进入障碍。实现上述目标,不仅需要积极改革现有制度,也需要通过公平竞争审查不断检视各级政府的政策措施,防止出现对民营企业或外商投资的歧视性政策措施,让营商环境保持清朗,让对外开放的大门时刻敞开。

        总之,从全面深化改革的大局来看,公平竞争审查制度是实现其他各项改革措施的基础。公平竞争审查制度作为竞争政策的一部分,与竞争政策下的其他制度有机配合,共同确立了竞争政策在高水平社会主义市场经济体制中的基础性地位。

        (作者:范黎波、张昕,分别系对外经济贸易大学国际商学院教授、副教授)

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