美国应该从“全球最低税率”学到什么

    日前，二十国集团（G20）财政部长和央行行长会议发布公报称，已就更稳定、更公平的国际税收框架达成历史性协议。据报道，131个国家原则上同意确保企业最低税率为至少15%，同时确保大企业在销售所在地纳税。

    制定最低税率是为了避免跨国企业为尽可能少交税在全球转移盈利。最低税率主要是针对转让定价等避税措施，相当于全球反避税措施中会出台一个最低税率，全球各国的企业所得税不能低于某一个税率。

    全球最低企业税率的实施落地可以说是全球税制的重大改革，从原来单一的国家竞争变成了多边主义协调下的国家分配机制。原来税制是一个国家主权之下，各国自己制定税制。在设定全球最低企业税率后，在一定程度上有了统一税制的要求，并且在税制上保障国家和企业分配机制，也就是说政府总体上从跨国企业拿走多少钱会是一个相对固定的数字。

最低税率背后的美国因素

    今年4月，美国新上任的财政部长珍尼特·耶伦在芝加哥全球事务委员会的发言中就表示，将呼吁实施全球最低企业税率，并指出此举有助于结束“三十年来公司税率探底的竞赛”。而她慷慨激昂的发言背后，是美国总统拜登正准备实施与前任总统特朗普相反的税收政策。特朗普上台之后，将减税作为其重要政策和“政绩”，而拜登正在积极筹措加税措施。

    拜登加税的背景是美国不断扩大的财政赤字——并且可能将继续扩大。从美国2020财年（截至2020年9月30日）的财政数据看，赤字增长了两倍，达创纪录的3.1万亿美元，占GDP之比则升至16.1%，创下1945年以来最高水平。其原因当然和疫情脱不了关系。企业大规模关闭、裁员等导致收入下降，2020财年美国联邦政府总收入3.4万亿美元，比上年下降1%。同时，开支还在增加，随着联邦政府为小企业提供贷款、提高失业救济并向民众发放现金支票，总支出增长了47%。美国尽责联邦预算委员会（CRFB）预计，债务70多年来首次超过经济规模。

    不仅如此，疫情以来，美国已经出台多轮经济纾困计划，包括发放失业救济、现金支票、小企业贷款、补助航空公司等，但旨在缓解疫情冲击的经济刺激措施还没有结束，拜登刚刚提出2万亿美元的基础设施改善计划。

    正是要用钱的时候，又正是缺钱的时候。

    但另一方面，从企业的角度来看，征收所得税的国家大部分采用了全球所得课税，即对居民的境外所得也征税。此时，少数未开征所得税和不对居民境外所得征税的国家（地区）便成为纳税“洼地”，变成吸引跨国纳税人利润转移的“避税天堂”。这就是税基侵蚀与利润转移。美国众多的跨国公司从中受益最多。

    美国所得税采用全球课税模式，然而“避税天堂”的存在，使美国并不是想收税就能收得到。因此，美国想要加税，首先想到的是不能让企业“跑了”，不能让“肥水”流了外人田，所以希望全球有最低税率限制，以降低跨国企业将其利润转移到低税区或“避税天堂”的动力。

    但是，如果我们再往前追溯一下却会发现，为了“把企业留住”，美国在“税”这件事上早就有了“布置”。比如说，加关税、猛加关税，其最“有根有据有板有眼”的理由，也是为了“把企业留住”。

    目标一致，可以理解。但细细一想，其中又有很大的悖论。从“关税为王”来看，其强调的是单边主义，即“美国优先”，凡是不能保证美国优先的，都是坏的，凡是有碍于美国优先的，都必须进行打击和惩罚；但是，从全球最低企业税率来看，又必须依靠多边主义，必须说服他国，相互竞争太恶性，携手共进才是解决之道。

    通常而言，税收主权是国家主权的重要组成部分。因此，当美国不断提议、推进几十年来都难以有进展的全球最低企业税率最终达成协议时，美国应该已经明白了，对于国家利益的保护，绝对不是依靠保护主义就可以解决和达到的。正相反，缺少开放包容的心态和共商共进的机制，一国的利益可能会像本国税基一样，在这个技术不断进步的时代受到侵蚀。

顺应全球化的多边主义才是正道

    在全球化几十年的大背景下，贸易往来日渐频繁，产业链的上中下游已经分布在世界各地，许多国家间的关税已经基本降至很低水平或没有。但所得税在跨境时代却遇到了更多麻烦。所得税产生于战争期间筹集收入的需要，第二次世界大战后成为普遍征收的税种。所得税牵涉到一国的分配公平问题，在财税系统中既必要又重要，但其征收与人才、技术、资本的跨境流动有诸多冲突和矛盾，存在一些难点。

    当前跨境所得税面临的巨大挑战，即税基侵蚀和利润转移。各国税制差异带来的税率洼地是问题的一方面，也是此次全球最低税率协议达成的基础。但更加值得注意的是关于数字经济的征税问题，虽然看上去和全球最低企业税率与反避税不同范畴，但实则在新时期给反避税带来了更多新问题，并可能加剧旧问题。

    互联网技术的不断进步给人类的生存环境带来了许多可能，商业生态和市场环境的改变可以说是天翻地覆。当人和人的交互、人与物的联结变得非常容易超越时间和空间距离，如何确定新的征税方式，如何寻找分配利润的不同方法，如何反映新经济业务的存在模式，如何确保征税权的充分实施，如何有效解决双重征税和税收纠纷，都不仅仅是微观的转型升级问题，也是关乎国际和国家税权再分配的新问题。

    而这些问题，没有多边主义和共商协调的机制，是无法解决的。这也正是美国在近年来不断折腾“美国优先”，高扬保护主义旗帜，却最终还是要回到多边主义路径上来的真正原因。

    然而，令世人费解的是，美国一边试图通过多边主义“领导”世界，一边在保护主义上仍旧没有停步。尽管拜登表示特朗普时期的许多政策都十分荒谬，但对于特朗普对中国的“赌气式”加关税却似乎乐见其成。不仅对中国如此，就在6月，美国贸易代表办公室宣布将对来自英国、意大利、西班牙、土耳其、印度和奥地利的商品加征关税，根据的也是对中国常用的“301条款”。

    殷鉴不远，为了应对1921年出现的经济危机，美国国会于1922年通过了《福德尼-麦坎伯关税法》，使得1923年到1929年间美国的平均关税税率上升到38.2%。西方主要大国“醉心于”各种贸易战，保护主义不仅加剧了经济萧条、增加了经济复苏的困难，还严重损害了初步形成的世界自由贸易体系。最终，一场大萧条给了历史严重警告，至今发人深省。

    如今，全球经济陷入增长困境，长期结构性矛盾带来多种问题，一些人将之归咎于全球化，并重新祭起保护主义大旗，重回加关税、贸易战的老路。然而，当跨境变得轻而易举，当虚拟变得无处不在，当新生代互联网原住民从来生活于永不断线、伸手可得、随时供给和需求对接的互联网生态中，“逆全球化”已无可能，单边主义的时代正在终结。

    保护主义者很快就会发现，任何一国，如果不去拥抱多边主义，不去在更加坚实的多边协调合作信念中着手解决新问题，而希冀用自我隔绝来获得更多利益，都会背离历史正确的方向。

    美中贸易全国委员会会长克雷格·艾伦日前撰文说，对华关税和出口限制措施正削弱美国在全球的技术领导地位和市场份额。这篇题为《美中贸易争端损害美国人》的文章，呼吁拜登政府认识到美国为美中贸易争端付出的代价，重新审视对华贸易政策。

    人们希望，当美国在全球最低税率问题上达成了自己的一个“小目标”时，能从中领悟到全球化时代的规则——“世界上的事情越来越需要各国共同商量着办”，能总结经验，在关税、数字税及其他贸易、投资等问题上采取更加开放的心态，在包括对华贸易和关税等问题上更加理性客观，在多边主义框架中与包括中国在内的各国携手共进。

    （作者：万喆，系北京师范大学一带一路学院研究员）