加强和创新基层社会治理

    【深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想】

    习近平总书记在主持经济社会领域专家座谈会时，就正确认识和把握中长期经济社会发展重大问题发表重要讲话强调，“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层”。这一重要论断把握时代特征，为拓展新发展阶段我国社会发展新局面提出了新的明确要求，为社会治理理论研究、规划编制、体制创新、力量部署、资源保障划出了重点。

基层是社会治理重心所在

    基层是一个地域的概念，更是一个国家治理层级的概念。基层社会治理是指在党的领导下，运用包括政府在内的多种力量向基层辖区居民提供民生保障、公共服务、利益协调、矛盾纠纷化解、创造平安和谐舒适生活环境的活动。

    基层社会治理与基层政府治理既有联系也有区别，共同点都是对基层公共事务的治理，不同点在于治理主体和治理对象有所差异。基层社会治理的主体强调的是社会力量，基层政府治理的主体是政府。基层社会治理需要政府的支持和引导，但更多强调的是社会力量的参与，而不是政府直接治理，更不是包办代替。从治理对象看，基层政府治理主要涉及政府职能范围内的事项，而基层社会治理主要是社会领域的事务，两者有交叉但侧重点不同。因此，基层社会治理具有很强的社会性和自治性，需要在党组织领导下实行自治、法治、德治相结合。

    基层社会治理的特点是直接面对群众，事务琐碎复杂甚至艰巨繁重，是社会治理的基础和重心。基层社会既为人们生产生活提供地域空间，也为社会治理提供基础单元，人们的衣食住行、生老病死、文化娱乐等都发生在这里。随着城镇化和市场化深入推进，城乡人员流动、职住分离、各种利益关联交汇、多种服务需求旺盛，以党政机关和各类企事业单位为基础的社会治理模式很难适应社会发展的要求，城乡基层自然成为人们居家生活、公共服务的最基础平台，成为社会交往、利益关联的最前沿阵地，成为社会问题和社会矛盾预防化解的最源头防线。正如习近平总书记所指出的，“经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松”。

以社区治理创新为重点

    基层社会治理是社会治理的重心，而社区又是基层社会治理的重点。改革开放前，我国社会组织的方式和社会管理的运行逻辑是“单位制”和自上而下的社会管理。“单位制”在城乡有不同表现形式，城市的“单位制”由各类党政机关和企事业单位构成，同时，还有一部分没有正式单位的城市居民通过街道和居民委员会（即街居制）组织起来；农村居民则通过“三级所有、队为基础”的人民公社组织起来。人民公社本质上也是“单位”。因此，计划经济时期，社会管理是通过“国家—单位—个人”实施的，个人与国家的联系通过“单位”实现。这种社会成员的组织和管理模式十分有效有序，但限制了社会流动，制约了社会活力。改革开放以来，越来越多的人从“单位人”变成“社会人”，这些所谓的“社会人”最终要落脚到社区生活，成为“社区人”。在此背景下，应加强社区建设，使社区能够承接传统“单位”中的公共服务和利益协调功能，成为社会治理的主要载体和机制。

    社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。近年来，社区建设和社区治理得到大力加强，各地积极探索社区治理新模式、新方法，并取得重要进展。这次抗击新冠肺炎疫情检验了社区治理建设成效。但在此过程中，也暴露出诸多短板和弱项，如社区建设中“重区轻社”，社区治理中“区强社弱”甚至“有区无社”；社区成员之间缺少交往交流、缺少相互关心和帮助，缺少社区共同体意识，对社区事务和活动参与不足，对社区的认同感、归属感不强等。

    在新发展阶段，要更加重视社区建设和治理。习近平总书记指出，“社区是党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里’，要健全社区管理和服务体制，整合各种资源，增强社区公共服务能力”。加强社区治理创新，一方面，进一步完善社区治理体制机制。坚持重心下移，完善社区治理模式，充分发挥企业和社会组织的作用，推进网格化服务管理体系建设。另一方面，加强社区共同体建设，增强社区居民共同体意识，增进社区内部凝聚力。建设社区共同体，一要合理确定社区人口规模和服务管理边界，科学规划、建设社区内部物理空间。社区过大不利于居民生活和交往交流，易产生疏离感；社区过小，缺乏足够开放空间，不仅会有拥挤感，而且缺乏自治能力和社会韧性。社区内部物理空间规划要有利于增进共享性，培育社区公共性。二要完善社区内部生活服务保障设施，实现社区内部生活化和便利化，营造生态宜居、方便温馨的居住环境，增强社区的生活性和居民的认同感。引导各类资源、力量等向社区下沉，支持企事业单位在社区建设服务网点，同时利用信息化技术打造智慧社区。三要加强社区组织体系建设，提高社区居民组织化程度。建立健全社区党组织、居（村）民委员会、业主委员会、物业公司、各类兴趣爱好和公益团体，将居民纳入各类组织之中。理顺各类组织的关系，增强社区各类组织的自治能力，防止社区组织行政化和负担过重。四要激发社区内部活力。组织社区居民制定村规民约、居民公约，使其知晓自己的权利义务、言行边界。通过社区宣传栏、文化广场等平台，开展公民道德、家庭伦理、社区意识教育培养，夯实共同体的道德和文化基础。开展社区活动，增进社区居民交往和联系。

与市域社会治理现代化相结合

    市域社会治理在社会治理中具有承上启下的枢纽作用。社会治理有不同层次，既有顶层也有基层，国家和省级党委政府负责社会治理的顶层设计和整体推动；城乡基层是社会治理的基层和基础，负责社会治理事项的具体落实；设区市处于连接上下两个层级的中间位置和枢纽环节，是扩大的城乡基层。市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，处于推进基层治理现代化的前线。社区社会治理成效很大程度取决于市域社会治理能力和水平。因此，社会治理的重心在基层，重点在社区，出路在市域。

    推进市域社会治理现代化要紧密结合社区治理创新，以加强和创新社区治理为依归。市域社会治理中的“市域”，既包括乡村在内的行政管理区域，也包括地域相连、经济社会文化交流频繁的都市圈；既要有一定的行政边界，有利于治理责任落实，又不能各自为政、画地为牢，搞本位主义，应从实际出发，处理好城与乡、城与城之间的关系，加强区域统筹协调，提高社会治理资源整体利用效率。市域社会治理应以整体谋划、合理安排市域范围内社会治理体制机制、资源保障和监督落实为重点任务，为社区治理提供指导、支持和帮助，整合社区治理力量和资源，激发和培育社区治理内生动力，使社会既充满活力又和谐有序。

进一步加强党建引领

    党章规定，街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。只有把党的领导贯穿社会治理创新各方面、全过程，通过政治引领、组织引领、能力引领、机制引领，把党的领导融入基层社会治理，才能构筑好基层社会治理“桥头堡”，打通每一个“神经末梢”，使基层社会治理政治方向不偏离，资源能力有保障，才能上下贯通、左右协调，形成社会治理有效合力，把党的领导和我国社会主义制度的政治优势转化为基层社会治理的强大效能。

    为此，要积极探索新发展阶段党领导基层社会治理的有效载体和方法。一是扩大党的组织覆盖范围。推动党的组织有效嵌入各类社会基层组织，党的工作有效覆盖各类社会群体。对于符合组建党组织条件的，做到应建尽建；对于暂不具备组建条件的，加强党的工作，使党的组织和党的工作深入群众并充分发挥作用。二是创新党组织设置方式。按照有利于加强党的领导、开展党的组织生活、党员教育管理监督、密切联系群众的原则，探索创新党组织设置方式，努力使每一名党员都纳入党组织的有效管理，使每一名党员时刻能够感受到党组织的关怀，使其发挥先锋模范作用有平台、有渠道。近年来，不少地方开展在职党员回社区报到，逐步形成“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”的党员管理新机制；一些地方探索在网格和楼门中建立党支部或党小组、在辖区建立联合党委，通过党组织将驻区单位和社区居民中的党员组织起来，形成“一核多元、融合共治”的基层社会治理格局，加强了基层社会治理力量的统筹协调，克服了基层社区社会治理力量和资源分散化甚至相互掣肘的弊端，提升了社会治理效能。三是注意改进基层党组织的工作方式，正确发挥党组织的引领作用，使党的各项功能在各类组织中润物无声地得以实现。

    （作者：龚维斌，系中央党校〔国家行政学院〕习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、社会和生态文明教研部主任）