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新冠肺炎疫情防控是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。此次疫情在一定程度上暴露出我国国家治理体系中尚存在一些问题，特别是新生风险预警滞后、疫情防控应急机制被动等。习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。今年全国两会期间，习近平总书记在参加湖北代表团审议时强调，“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。这些重要论断，为加快补齐治理体系的短板和弱项，提升城市和城乡基层治理水平，更好保障人民群众生命安全和身体健康指明了方向。
一
“全周期管理”本是一个管理学概念，也称为“全生命周期管理”“产品全生命周期管理”等。这一概念旨在通过将产品的生命周期细分为导入、成长、成熟、衰退等若干阶段，并在每一阶段实施跟踪介入，以全过程保证产品质量，进而提升企业市场竞争力，是一种先进的管理理念和管理方式。伴随理论和实践发展，“全周期管理”逐步从产品管理向各领域管理拓展。总体而言，“全周期管理”注重从系统要素、结构功能、运行机制、过程结果等层面进行全周期统筹和全过程整合，以确保整个管理体系从前期预警研判、中期应对执行到后期复盘总结，各个环节均能运转高效、系统有序、协同配合。
城市是一个动态、生长的生命体，复杂、开放的巨系统。尤其是超大、特大城市，由于规模的巨型化和人口的大量聚集，在资源、环境、公共安全等领域极易遭遇超出一般承受能力的社会风险。科学的城市治理，应摒弃头痛医头、脚痛医脚的治理方式，运用发展、全面、系统的思维进行全过程、全要素、全场景的精细治理。在此意义上，树立“全周期管理”意识，以大数据和科学技术为支撑，以制度建设为保障，着力形成系统、协调、完备的治理体系，是增强城市韧性、提升城市治理和城乡基层治理现代化水平的应有之义，也是维护社会和谐稳定的现实需要。
二
概括而言，“全周期管理”在城市治理中涵盖全要素管控、分层次治理、跨区域协同、全流程监督四个层面。
全要素管控：系统要素的统筹整合。此次疫情暴露出我国城乡治理体系中的前期预警工作存在一定程度的滞后性。在掌握全面及时准确信息的基础上，不断完善集中管理、统一调拨、采储集合等全要素管理模式，是解决滞后性的关键所在。保证经济社会可持续发展，实现城市各种资源的集约配置，特别是超大城市统筹发展，还需框定总量、限定容量、盘活存量，逐步健全统一的应急物资保障体系。
分层次治理：治理的分级、分层、分流。“全周期管理”强调管理主体对不同对象和不同阶段分级、分层、分流的治理策略。特别是针对人口密集、各种社会问题和矛盾交织的超大城市，强化“闭环管理”、分级管理，有助于精准识别基层治理中的多元社会关系，针对不同主体、层次、领域等多层级需求，针对城市规划、建设、安防等全过程和各环节精准施策，着力解决基层治理中的难点和堵点。
跨区域协同：“全国一盘棋”的内在要求。建立健全协同高效的基层治理体系，要求同级政府之间开展横向互动，打通传统治理体系“条块分割”格局，实现各区域各部门之间信息和资源的实时沟通和有效配合，健全职能部门协同治理机制。同时，跨区域协同也是社会多元主体实现共建共治共享，改善现代城市治理主体彼此独立、治理方式相互排斥、治理机制不能有效衔接等治理碎片化状态，构建现代城市共治新秩序的体现。
全流程监督：过程与结果的必要保障。树立“全周期管理”意识，就是要对城市治理全过程和各环节落实精细化的管理标准和规范，使城市治理和城乡基层治理有章可循。对治理过程和结果进行风险评估和监督问责，切实实现基层治理全流程监督，可以通过畅通民主协商渠道，准时公布基层治理任务清单，在方便群众生活、监督权力运行的同时，不断推进基层治理体系和治理能力现代化。
三
树立“全周期管理”意识，完善城市治理体系和城乡基层治理体系，需要从前期、中期、后期三个环节着力。
提升前期应急效能。一方面，推进韧性社区建设。社区作为城市治理和城乡基层治理的基本单位，是此次疫情防控的坚强堡垒。同时，社区建设存在管理不足、社区空间缺乏防疫弹性以及社区工作权责不匹配等问题。针对这些问题，应进行科学规划，有计划地整改现有社区老旧基础设施，开辟防灾公共空间，以此提升社区基层的应急处置和公共治理水平。另一方面，完善诉求回应机制。依托“大数据+”，以探测民情、了解真实社会动态为目标导向，通过线上智慧平台、村民小组会议、公共意见信箱等渠道，建立有效的诉求回应机制，是实现环境、个体、社会、制度四方韧性融合，确保“全周期管理”前期应急效能不断完善的内在要求。
实现中期高效执行。一方面，统筹协调社区、公益组织、居民等不同社会主体需求，多方位撬动群众参与，适当借鉴企业管理优良经验，创制可合作的社会伙伴，形成基层治理多元投资、利益共享、风险共担的现代基层治理新格局，培养人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的智慧主体。另一方面，搭建基层治理智慧平台，构建以人民为主体、政府引导、市场参与的基层协同治理结构，利用移动互联网、云计算、物联网等新一代信息技术手段，实现信息收集、数据融合、应用服务以及监督评价之间的实时联动，促进智慧家居、智慧医疗、智慧安防等无缝对接，为基层决策提供科技支持，确保基层治理智慧执行。
促进后期治理效能转化。一方面，加强党建引领，统筹基层治理体制创新。明责赋权、把基层党组织的定位从管理转到服务，切实做好机关、企业、农村、城镇社区和学校、文化团体的党建工作。扩大党的工作覆盖面，当多元主体利益不平衡时，充分发挥党组织的政治功能和引领作用，减少各种人民内部矛盾可能引发的连锁反应，切实让人民群众感受到公平正义。另一方面，坚持系统思维，将“全周期管理”的四个层面与不同基层主体的实际情况有机结合。立足于基层治理的发展阶段，统筹不同城乡主体发展全局，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，不断完善制度引领、全域整合、分级治理、科技支撑的现代化基层治理新格局，推进人人共治的基层治理体制机制不断完善，把制度优势更好转化为治理效能。
（作者：常保国、赵健，均系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）
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