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【光明论坛】
全国人大常委会法制工作委员会提交全国人大常委会的《关于2019年备案审查工作情况的报告》披露，十三届全国人大以来，法制工作委员会收到香港特别行政区报送备案的本地法律43件，澳门特别行政区报送备案的本地法律36件。经过初步审查，没有发现需要将有关法律发回的情形。这表明，对特别行政区法律的备案审查已经进入我国全国人大常委会的工作日程。
对香港、澳门特别行政区立法会制定的法律进行备案审查是《香港特别行政区基本法》第17条和《澳门特别行政区基本法》第17条所要求的。根据这两条，特别行政区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案，备案不影响该法律的生效；全国人大常委会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改；经全国人大常委会发回的法律立即失效；该法律的失效，除特别行政区法律另有规定外，无溯及力。
备案审查包括备案和审查两项权力。备案是指香港、澳门特别行政区的立法机关将它们制定的法律向全国人大常委会报备。据此，香港、澳门特别行政区的法律应当明确自己的备案时间和报送程序，否则将无法做到及时报备，甚至可能影响后续的审查工作的开展。审查一般是指对报备的立法内容进行合宪性、合法性、适当性审查。对特别行政区法律的审查主要是“合基本法的审查”，具体来说，是审查特别行政区法律是否符合基本法中的中央管理事务及中央和特别行政区关系条款。根据《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，中央管理的事务包括外交、防务、任命特别行政区行政长官和行政机关主要成员、增减两个基本法附件三中的法律以及宣布特别行政区进入战争状态或紧急状态并发布命令将有关全国性法律在特别行政区实施。
中央和特别行政区关系的条款包括直接关系条款和间接关系条款。直接关系条款以共同性作为中央和特别行政区关系的连接点，包括三类：一、不同事务之间存在交叉，共同的地域、人员、事物等构成交互关系；二、同一事物的基本权能分属于特别行政区和中央；三、事务在流程上具有前后承接关系或分属于同一流程的不同阶段。间接关系条款只涉及特别行政区一方，中央作为受影响的利益相关方，即特别行政区事务的处理会影响到国家利益、国家主权或民族尊严。目前，对特别行政区法律的审查工作是由全国人大常委会法制工作委员会具体承担，并建立了征询香港、澳门两个基本法委员会意见的工作机制。
对特别行政区法律进行备案审查是国家按照“一国两制”方针作出的宪制性安排。港澳基本法是根据宪法制定的，是特别行政区的宪法性法律。特别行政区立法机关制定的法律不能抵触基本法。作为中华人民共和国的省级地方行政区域，特别行政区负有维护国家主权和统一的宪法义务。在这一点上，香港、澳门特别行政区同其他省级地方行政区域并无不同。因此，全国人大常委会对特别行政区法律进行备案审查既是国家主权的体现，也是维护国家法制统一的需要。
（作者：王 锴，系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）
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