强化公共卫生事件应急产品生产能力储备

    2003年“非典”疫情以后，我国以应急预案为龙头抓手建立了以“一案三制”（应急预案、应急管理体制、机制和法制）为架构的应急管理体系。2008年汶川地震以后，着力加强了以应急管理队伍、应急装备与科技、救灾物资储备为重点的应急管理能力建设。2018年组建应急管理部，大大提高了我国对自然灾害和安全生产事故的应急管理能力。随着城镇化与经济全球化的不断推进，传染病发展成为大规模的、全球性灾难的风险有所提升。因此，需高度重视应急防护物资生产储备方面的问题，为下一步疫情防控和未来类似公共卫生事件的应对做好准备。

重视公共卫生事件应急产品的生产能力储备问题

    我国的医药应急储备制度始建于20世纪70年代，为适应战备需要，国家拨专款在全国建立13个药品储备库，构建了我国的医药应急储备体系。其后，医药储备的作用由单纯的战备逐步扩大到外援、救灾、防疫和应对突发事件等。在应对2003年“非典”、2008年南方雨雪冰冻灾害、汶川地震、2009年的甲型H1N1流感以及本次新冠肺炎疫情时，我国医药应急储备仍然暴露出一些薄弱环节，需要建立公共卫生事件应急产品的生产能力储备。

    常态普遍产能过剩与应急时产能不足的矛盾突出。以疫苗生产为例，2003年“非典”后，国家和企业投入大量资金用于扩大流感疫苗生产能力，但2006年后公众流感疫苗使用量下降，疫苗企业减少流感疫苗产能。2009年为应对甲流，政府向10家生产企业分批下达“疫苗生产计划”共795批次约1.5亿剂，我国甲流疫苗年生产能力扩大到1.5亿剂。但常态下我国甲流疫苗需求约为疫苗产能的五分之一，如2015年我国流感疫苗批签量约为3000万剂，仅相当于一家龙头疫苗企业的产能，疫苗产能过剩问题突出。常态时普遍产能过剩与应急时产能不足的矛盾，势必影响我国及时有效应对大规模传染病等公共卫生事件。

    国家应急生产能力储备政策有待完善。我国在应急工业动员中，常采用“企业贷款、政府补贴、参与经营、适当补偿”的办法进行激励，但实际运作过程中出现了资金补贴不到位、补偿不合理等问题。不仅如此，企业应急产能扩张的固定资产投资折旧按会计制度需5-10年折旧，时间太长，不能合理抵扣应急时的临时利润，企业纳税额高，而随后各年份常态下产能闲置时的折旧费太高，企业亏损严重。

促进我国公共卫生事件应急产品产能储备

    我国城镇化的发展道路与欧美国家不同，城镇人口密度和总量远超欧美国家，面临的大规模传染病等公共卫生事件的风险更为严峻，仅靠实物储备和应急生产动员，满足不了应急响应，特别是应急响应初期——也是遏制突发事件冲击的最为关键时期——的需求。应健全统一的应急物资保障体系，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。公共卫生事件应急产品主要包括防护类、预防类和治疗类产品等。一次性防护类和治疗类产品的储存周期短，无通用的预防类疫苗，不能实物储备，我国必须进行公共卫生事件应急产品的产能储备，并保持生产线“温热”。

    科学测算我国大规模传染病等公共卫生事件中应急产品优先使用的目标群体。以疫苗为例，我国前几次大流感的做法是，第一波疫苗需求主要是满足重点人群的需求，按150万人份进行准备。欧盟也实行优先接种疫苗制度。在应对2009年大流感中，欧盟首先确定约19.5%的人群为疫苗优先接种群体，其中2%为卫生工作者、1.5%为孕妇、16%为6个月以上患有潜在慢性疾病、严重疾病的高感染风险人群，并与疫苗生产商达成提前采购协议，储备一定比例的流感疫苗生产能力，以解决大规模时期流感疫苗供给与需求的矛盾。如按照欧盟的疫苗接种优先群体测算方法，我国仅医务工作者和孕妇就有2000多万人，患有潜在慢性疾病、严重疾病高感染风险的人群达3.9亿多，需要接种的目标群体数量远远超过疫苗产能。

    提高我国卫生防护用品的使用率，加强个人防护，维持相关产品合理产能。例如，疫苗接种是预防流感的最佳方法，我国季节性流感疫苗接种率为2%，与欧美20%-30%的接种率相距甚远，若我国季节性流感疫苗接种率提高到15%，我国的常态流感疫苗产能可维持在2亿剂左右，不仅能大幅减少医治流感病人的医保费用，而且能基本满足大流感期间优先接种群体的疫苗需求。提高季节性流感疫苗接种率，有利于维持疫苗合理产能。因此，建议增加疫苗产能与提高季节性流感接种率并举，维持疫苗产能储备。2004年H5N1流感暴发，美国政府为摆脱疫苗进口，投资建设流感疫苗工厂，并建议85%的美国人纳入季节性流感疫苗的接种范围，2009年美国生产流感疫苗的企业增加到5个。目前，美国是全球最大的流感疫苗供给者，其市场份额占据了美国、日本、法国、德国、意大利、西班牙和英国七大市场的40%。

    完善应急产品产能储备的激励机制和应急征用制度。企业响应应急号召扩大产能后，国家在精神激励的同时，也需给予科学合理的经济激励。可对新增应急产能固定投资的折旧期限由5~10年缩短至1~2年；国家适当补偿企业的研发投入；设立国家专项应急征用资金，完善征用制度，使对应急响应做出贡献的公民和企业得到充分的经济保障。此外，还可借鉴一些发达国家的做法，如政府每年拨专款用于医学应急物资研发储备，在候选医学应急物资快速通过认证审批后，将其纳入“国家战略储备”。

    （作者：宋劲松，系国家社会科学基金重点项目“大规模传染病应急产品生产能力储备研究”负责人、中共中央党校〔国家行政学院〕应急管理培训中心教授）